黑龙江坡耕地水土流失综合治理工程建设实践与发展建议

高 峰，詹 敏

(黑龙江省水土保持科学研究院，黑龙江 哈尔滨 150007)



黑龙江坡耕地水土流失综合治理工程建设实践与发展建议

高 峰，詹 敏

(黑龙江省水土保持科学研究院，黑龙江 哈尔滨 150007)

水土保持；坡耕地治理；建设成效；发展建议；黑龙江省

黑龙江省坡耕地水土流失综合治理工程，在省委、省政府的高度重视下，主管部门立足规划抢抓前期工作，严格工程建设管理，强化建设进度督导，克服占地、串地难题，总结推广成功经验，取得了项目区水土流失减缓、蓄水保土能力增强、粮食生产能力提高、农民增收致富等良好效果。为解决工程建设过程中存在的占地补偿难度大、定额标准过低、地方配套资金落实难等问题，建议建立健全坡耕地工程占地、串地补偿机制，尽快调整水土保持概算定额，加大中央投资力度并进一步降低或者取消地方配套资金。

1 基本情况

黑龙江省坡度≥3°的坡耕地面积有1.12万km2，占耕地总面积的7.06%，其中：3°～8°坡耕地面积0.88万km2，占比78.57%； 8°～15°坡耕地面积0.22万km2，占比19.64%；≥15°坡耕地面积0.02万km2，占比1.79%。坡耕地主要分布在大小兴安岭、张广才岭和老爷岭及其山麓向平原过渡区域，主要集中在牡丹江、哈尔滨、鸡西、黑河、双鸭山、佳木斯和齐齐哈尔等地市。2010年，国家发改委和水利部联合启动了东北黑土区坡耕地水土流失综合治理试点工程(以下简称“坡耕地工程”)，从此黑龙江省坡耕地水土流失治理工作得以加快推进。截至2016年，黑龙江省已安排了7个县市的25个坡耕地工程项目，计划实施坡改梯面积22 307 hm2，累计下达投资4.29亿元，其中中央投资2.80亿元、地方配套1.49亿元。目前已实施坡耕地工程22个，完成坡改梯面积19 430 hm2，完成投资3.61亿元，其中中央投资2.30亿元、地方配套1.31亿元。工程实施后，项目区生态、经济和社会效益显著。一是项目区及周边水土流失减缓效果明显。坡改梯后耕地的蓄水保土能力显著增强，年均减少土壤流失量101.60万t，年均增加水源涵蓄能力4 970.70万m3。二是土地生产能力增强，粮食增产效果明显。项目区年均增加粮食生产能力5.82万kg。三是增加农民收入，促进农民脱贫致富。项目区年均增加经济收入6 589.03万元，有10.36万人直接受益。四是可促进经济社会和谐发展和生态文明建设。形成千亩(15亩=1 hm2)以上治理片22片、万亩以上治理片5片，带动特色产业发展面积255 hm2。

2 主要做法和经验

2.1 强化领导，全力推进工程建设

黑龙江省委、省政府高度重视坡耕地工程建设，多次召开专门会议、协调会议，安排部署工作。

省政府把工程建设列入各级政府领导干部考核内容，建立工程建设奖罚机制，层层传导压力，每月召开一次全省工程建设工作视频会议加以推进。省水利厅要求各项目县全面落实工程进度旬报制度，积极筹措资金，加快工程建设进度，并要求项目县市签订保证完成任务的承诺书。同时，省水利厅加大项目督导检查力度，实现了工程检查全覆盖，将开工率、投资计划执行等情况作为督查工作重点，对开工率低、剩余投资多的项目县进行重点督导、专项督导和约谈，对制约工程进度和质量的关键问题挂牌督办、重点查办。此外，各项目县市积极响应省委、省政府号召，强化了对工程建设的组织和领导，如绥棱县、拜泉县和穆棱市等项目县市成立了县市长为组长，发改、水务、财政、审计、国土、林业、畜牧、农机等部门主要领导为成员的工程建设领导小组，强化了对项目区工程建设的组织、管理和技术指导，做到了目标、任务、资金、责任、技术五到位，确保了工程的顺利实施，并将工程建设纳入政府目标考核管理。

2.2 严格管理，确保工程顺利实施

2013年，省水利厅会同省发改委编制了《黑龙江省坡耕地水土流失综合治理工程专项建设方案》(2013—2016年)，据此督导项目县市做好项目前期工作，提前做好项目区选取和实施方案编制工作。简政放权后，坡耕地工程的审批权限下放至项目县市，省水利厅会同省发改委督导项目县市提早对实施方案审查、审批，待投资计划下达后及时组织施工招标和开工建设工作。项目县市严格落实项目法人责任制、合同管理制、招投标制、工程监理制和目标考核责任制，做到了权责清晰，任务明确。拜泉县将任务指标层层分解，实行了县包乡、乡包村、村包地块的目标考核责任制。绥棱县和汤原县在落实工程监理制的同时，引入群众监督机制，对工程施工质量和进度进行全程监督。穆棱市探索减地增收渠道，以“三保”(保家园、保农田、保基础设施)为目的、以治理“四边”(铁路边、公路边、村屯边、河流边)为重点，在春秋两季组织开展了市直单位水保大会战。

2.3 加强管护，确保长久效益发挥

以坡耕地工程建设为纽带，加大水土保持国策宣传力度，加强管护体系和管护队伍建设是取得管护成效的根本保障。穆棱市成立了市、乡镇、村三级管护队伍，实行了市、乡镇、村、承包户“四级联管”责任制，并先后出台了《加快水土流失治理的通告》《加强生态建设的命令》《加强生态管护的通知》和《农业生态建设监督管护办法》等一系列规范性文件。拜泉县对村委会进行了治理成果产权确认，在进行固定资产移交的同时，将工程产权和管护权一并移交给工程所在的乡镇政府和村委会，乡镇政府负责监督管理，村委会负责工程运行期间的维修和管护，确保工程正常运行。绥棱县和汤原县坡改梯后积极发展水田，极大地调动了当地农民的积极性，项目完工后移交当年就协助农民调配水源灌溉地块，待耕作步入正轨后，将后期灌溉管护移交当地灌溉站，有效地保障了工程的后续管护和效益发挥。

2.4 因地制宜，破解占地、串地难题

占地、串地和出工问题一直是坡耕地工程建设的瓶颈，破解这些难题是保证工程顺利实施的关键。各项目县市因地制宜，实事求是，探索出了很多行之有效的方法。在占地、串地问题上，采取了机动地调串、重新丈量土地、给予一定补偿、发展埂带经济、干部带头等办法，收到了很好的效果。穆棱市通过制定《穆棱市农村“一事一议”筹资筹劳管理暂行办法》，组织引导村委会以“一事一议”和村规民约方式较好地解决了工程用地问题，一般是村两委通过召开村民小组长会议、全村党员大会和村民代表大会统一思想认识，之后再召开村民大会顺利解决工程用地问题。拜泉县通过村预留的农田基本建设用地调换、发动农民投工投劳集中治理等途径，不仅破解了工程占地、串地难题，而且解决了农民出工难题。绥棱县和汤原县，根据当地实际和农民意愿，坡改梯后实施旱改水，具体做法是结合项目规划县里先出资进行输变电、灌溉泵站、灌渠等配套设施建设，统一实施坡改梯后再由大户承包，既解决了串地、占地问题，也获得了当地农民的支持。

3 存在问题和发展建议

(1)占地补偿机制尚不完善，有待建立健全。土地是农民赖以生存的基础，坡耕地工程的实施在整合地块、筑埂改梯时，须占地、串地，势必给农民造成损失。目前，坡耕地工程尚无占地补偿机制和相关政策，一定程度上忽视了农民的既有经济利益，无法对其因工程实施而减损的耕地进行补偿。建议建立健全坡耕地工程占地、串地补偿机制，使项目县市在实施工程时能够有章可循，保障项目顺利实施。

(2)水土保持定额标准过低，急需调整。现行水土保持工程概算定额已无法适应人工和材料价格上涨过快的形势，以定额中人工单价为例，黑龙江省已调整人工价格至45.68元/工日，但仍不足施工实际所需的1/3。在预算造价远低于实际造价的情况下，要保障治理任务的完成，实施难度很大。建议适时修改调整水土保持工程概算定额，以满足水土保持生态建设需求。

(3)配套资金落实困难，仍需加大扶持。黑龙江省实施坡耕地工程的7个项目县市中贫困县就有4个(国家级3个、省级1个)，坡耕地工程中央和地方配套资金比例2010—2014年实行6∶4，2015—2016年调整执行8∶2，即便如此，因地方财力有限，实际上工程配套资金落实难度也相当大。近年来，尽管项目县市通过发行债券或银行贷款方式落实了工程配套资金，但无法保证及时还贷，进而直接影响了后续水土保持生态建设工程的开展和实施。坡耕地工程建设公益性强，建议加大中央投资力度，进一步降低或者取消地方配套资金。

(责任编辑 张培虎)

S157.2

C

1000-0941(2016)11-0047-02

高峰(1962—)，男，黑龙江宾县人，教授级高级工程师，学士，长期从事水土保持管理工作。

2016-09-05