商事登记改革后续卫生监管现状与对策

黄鹏飞，吴国荣，刘朝英，黎达侨

深圳市光明新区卫生监督所，广东深圳518107



商事登记改革后续卫生监管现状与对策

黄鹏飞，吴国荣，刘朝英，黎达侨

深圳市光明新区卫生监督所，广东深圳518107

目的分析评估商事登记改革后公共场所存在的监管难点问题，探讨解决主体登记与经营实体后续许可监管矛盾的途径与对策。方法采用回顾性调查，分析2013—2015年商事登记移交卫生监管部门的商事登记主体，其所确立经营项目与实体经营行为的许可申报实施以及监管现况，评估仅登记未获许可实体的经营行为对公共卫生安全及监管潜在风险。结果深圳市实行商事登记改革中部分登记主体法制意识不强，存无实体经营行为或登记信息虚假，造成后续许可审批机关为查证经营行为虚耗公帑，经营行为涉及公共安全的部分商事登记主体，未尽实施经营的许可申请手续，进入实质经营行为给公共卫生安全带来较大风险，使取缔不符合后续许可要求商事主体经营行为陷入困境，也造成登记主体投资损失等诸多后续监管困扰。结论加强法规宣传，促进商事登记后主体实施经营行为前相关许可申报的自律，作为法治型与服务型政府，应推动立法或现有法规修改，实行风险评估，对涉及公共卫生安全的商事行为，商事登记形式与实质审查兼顾，登记与后续许可机关实行信息互通，共享大数据，强化社会监督效应，完善经营诚信管理体系，建立以经营场所监管网底的多部门推动，风险共控的后续监管长效机制，履行政府监管与服务职能，维护公共安全，促进市场健康有序发展，构建和谐社会。

商事登记；公共卫生；监管；风险；对策

深圳处于改革前沿，改革与创新是核心，对于商事登记制度深圳也进行有益探讨，所制订《深圳经济特区商事登记若干规定》于2013年3月1日正式实施，商事制度改革实施8个月，深圳新登记商事主体27.65万户，同比增长130%。全市累计实有商事主体125.23万户。按全市1500万人口计算，每千人拥有商事主体83.49户，该指标为全国最高［1］。商事登记改革的亮点在于商事主体可先拿执照再审批，降低了商事主体成立的门槛；实行经营异常名录制度，建立商事主体信用体系等，以上一列改革措施均有利于健全市场监管体制。但新登记的商事主体能否经受得住市场竞争的考验，能否顺利完成日后各项严格的行政检查和行政审批，尚存在疑问，商事主体带有不确定性，给卫生、环保、消防等前置或后置行政审批机关带来监管新挑战，并且以上行政部门所需完成的许可审批涉及公共安全，是不容忽视的。如何实现商事登记改革后续监管，将是对监管部门智慧的新考验。

1　商事制度改革后续卫生监管现状

1.1无证商事主体激增，监管资源相对短缺

深圳特区商事制度改革前，卫生等行政许可审批作为工商营业执照审批的前置许可，法律要求需要办理行政许可证件的，必须办理相关许可后方能申请营业执照。如《公共场所卫生管理条例》第八条特别强调：“经营单位须取得‘卫生许可证’后，方可向工商行政管理部门申请登记，办理营业执照。”这是通过专业职能部门的许可手段，进行严格把关，达到事前商事主体市场准入的资格的审查目的，以上两个部门间形成明显监管叠加效应。自2013年3月1日开始实施商事登记制度改革，至2014年6月30日，通过市场监督管理局商事登记系统平台，卫生监管部门共计认领了涉及卫生行政部门的商事主体信息18291条［2］。卫生许可工作方面，截至2013年12月31日，全市新申请办理《公共场所卫生许可证》数量为1749件（去年同期为3660件），同比下降了52.21%；2014年1月1日至6月30日，全市新申请办理《公共场所卫生许可证》数量为725件（去年同期为1086件），同比下降了33.24%［2］，以上统计数据侧面佐证监管叠加效应这点。商事制度改革后，依据《深圳经济特区商事登记若干规定》第十二条：“商事主体领取营业执照后，依法开展经营活动。商事主体的经营范围中属于法律、法规规定应当经批准的项目，取得许可审批文件后方可开展相关经营活动。”卫生等行政许可审批不再是前置许可，成为商事主体成立后合法经营的事后补办程序，前置取消，明显削弱叠加监管效应，导致无证商事主体激增，引出监管资源短缺新问题。

公共场所的经营及管理涉及公共卫生安全及公众利益，场所卫生设施条件、卫生学流程及卫生管理等是传染病防控及公众健康维护依附之实体，卫生许可就是对以上各环节的监督与认可，其监管存在特殊性，与一般经营项目的监管存在天渊之别。商事制度改革的实施，营业执照办理的准入门槛降低，而卫生等涉及公共利益的前置许可要件及要求并没有取消，相关商事主体在办理营业执照后，因各种原因误认为无需再办理相关许可证件或未能达到许可条件而无法补办许可证件，再加上市场经济本身存在自发性等缺陷，企业作为市场主体，以盈利为目的，追求利润最大化，在其经营管理过程中关注的是经济利益，缺乏内在约束机制督促自身来承担相关的企业社会责任［3］，以上客观因素存在，市场将会出现大量有照无证经营的违法现象。公共卫生安全隐患不能忽视，监管责任日益突出，而现有监管资源与监管对象之间不匹配，相对短缺新问题，需要加以重视。

1.2监管依据匮乏，配套法律法规建设需推动

公共场所的经营及管理是以卫生许可及卫生监督方式实现，商事制度改革前，市场监管部门（工商）作为主要执法主体，根据《无照经营查处取缔办法》第四条规定的五种无照经营行为（即无证无照经营、无需办理许可证的无照经营、有证无照经营、执照异常的无照经营以及超范围经营）进行清理或取缔，而卫生等行政机关只对无证无照经营和超范围经营进行相应查处。《深圳市查处无证无照经营行为条例》第四条规定，对应当先取得其他行政许可证件而未取得，擅自从事经营活动的，由其他行政许可证件的颁发机关负责查处，工商行政管理部门予以配合。可见，卫生行政部门根据上述规章和法规，与工商行政主管部门共同执法，在打击无证经营的违法活动中起到一定的积极作用。

商事制度改革后，将营业执照办理的前置许可改为事后补办，办理门槛降低，导致大量有照无证经营单位进入市场，有照无证经营行为不再是《无照经营查处取缔办法》的调整对象，也不是《深圳市查处无证无照经营行为条例》直接规范的，卫生等行政部门如果再根据上述两个规范性文件进行相应查处，显然依据不足。目前，虽然《深圳经济特区商事登记若干规定》第二十七条规定了有关行政许可审批部门对进行无证经营行为的商事主体进行相应查处，以及《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十二条第二款的规定，以“未取得‘卫生许可证’擅自营业案”进行查处，但是对钉子户或诚信缺失企业的监管，缺乏相应可操作性的法律法规，例如取缔等，对其有照无证经营行为进行调整及规范。综上所述，商事制度改革后配套法规滞后，造成对商事主体涉及公共卫生安全商事活动监管的可操作性依据匮乏，存在监管困难等新问题，是城市精细化管理的挑战。

2　商事制度改革后续卫生监管对策期冀

2.1推动管理资源整合，利用大数据，建立多向信息共享平台，实现高效审查制度

商事制度改革以来，市场监督管理局与卫生等许可审批部门建立了商事主体认领机制，各部门通过无缝对接的配合，较好地完成了各职责范围内的工作。然而实际工作中发现，商事制度改革现有形式审查弱化了政府担保功能，商事登记的创设效力因登记真实的不确定性而减弱，某种程度上将虚假登记的风险交给市场来承担［4］，例如，商事登记信息中存在：“主体地址不详或错误，以及无联系电话，造成无法进行后续监管；商事登记主体已取得营业执照，未进行营业或无经营场所及条件的，亦为无实体经营行为的；商事登记主体存在一址多照的，造成后续监管主体难以认定及许可无法实施（符合卫生学要求及许可的公共场所有专业的排他性，一个经营场所存在两个及以上的卫生许可难以实现）”等情况；虽然《深圳经济特区商事主体经营异常名录管理办法》第五条规定，商事主体地址及联系方式的真实性及可联系性，市场监督管理部门可通过定期向商事主体住所或者经营场所邮寄专用信函，而确认其真实性及可联系性，此形式是一种滞后的变相审查，信函投递中存在代签可能，其签收真实性存在商榷。若整合开放房产监管、出租屋及电信部门基本信息端口，共享形成大数据，商事登记就可以利用数据对商事主体信息、登记地址、联系方式以及登记地址上商事行为存在与否等进行高效审查。从而解决目前登记后全盘移送后续行政许可机关，避免后续许可机关对无经营实体、虚拟地址及错误地址的登记主体进行排查，并且此类商事登记主体非但未能为国家及社会创造财富，反而增加许可审批机关不必要的成本和负担，故上述措施是完善商事登记后续监管的关键。

2.2根除监管瓶颈，呼吁卫生立法

政府职能的转变是符合现代法治政府建设总体要求的，政府公共服务职能理念的转变也是商事登记效率价值的体现［5］，有学者认为，商事登记国家可以采用两种办法实现了对经济秩序的维护：第一，对特殊领域、特定行业实行市场准入，严格控制特殊领域、特定行业企业的数量和质量，以保证国家整体经济结构和人民生活的安全和稳定；第二，避免企业设立过程中的欺诈和虚假，商事登记机关在登记过程中对于有异议的企业可以进行实质审查，以维护市场交易安全［6］，由此可见，市场监管有赖于许可的设定，呼吁特区立法机关利用特区立法优势，推动卫生行政立法，结合《公共场所卫生管理条例》及其实施细则、《深圳市查处无证无照经营行为条例》和《深圳经济特区商事登记若干规定》制定适应特区实情的公共场所卫生行政许可法规。建议将涉及公共卫生经营行业按公共安全风险进行评估分类，以风险评估分类明细准入条件，调整公共卫生安全低风险行业准入门槛，低风险行业可以免除许可但须备案登记。建立高风险高标准、低风险低要求的分类许可和备案制度，既可实现提高监管覆盖率，提高许可质量，减轻商事主体的行政许可审批负担的目的，又可规范商事主体的经营活动，这是应对与减少商事制度带来的监管风险的法制途径。

2.3建立完善经营诚信管理体系，强化社会监督效应

深圳市卫生计生行政部门已建立商事登记后续监管黑名单制度将商事登记主体尚未按要求申请办理卫生许可且擅自营业的；未取得商事登记主体资格和卫生行政许可资格，擅自营业的，将纳入卫生监管“异常名单”范围，核实后，定期对外公示和上报黑名单信息；市场监管部门依据《深圳经济特区商事登记若干规定》第三十一条第三款：“对商事主体载入经营异常名录负有个人责任的投资人、负责人、董事、监事、高级管理人员的信息纳入信用监管体系。”建立经营异常名录制度。建议市场监管部门将已取得营业执照且进行相应经营活动的，但在合理期限内仍未取得后续许可的商事主体，按规定将其纳入经营异常名录，统一管理。此外，商事主体异常名录应与卫生异常名录关联，最终参照深圳交警做法，将违法行为信息纳入社会征信系统，提高违法行为社会信用成本，促使商事登记主体自觉接受后续监管，建立并完善经营诚信管理体系。

2.4构建无证经营的场所监管网底，多方推动后续监管

商事主体进行经营活动需要经营场所，多数经营场所属于租赁场所，属于《深圳经济特区出租屋管理若干规定》和《深圳经济特区居住证条例》调整范围。对无证经营的商事主体，要求相关监管部门和当事人遵照《深圳经济特区出租屋管理若干规定》第十一条第一项及第六项：“出租人应当履行下列义务：（一）遵守有关法律、法规、规章；（六）发现承租人及其他入住人员有违法行为或犯罪嫌疑的，应及时向公安机关或相关职能部门报告”及《深圳经济特区居住证条例》第十六条赋予申报义务人（房屋出租人或者实际管理人）发现利用居所从事下列违法、犯罪活动的（共五项26种违法行为），应当及时向公安机关或者有关部门报告义务，其中也涵盖卫生类违法行为，第四十三条明确责任人未尽义务所需承担的行政处罚，以上相关条款履行相应法定职责和义务，由租赁管理机关及出租责任人对无证经营者进行必要监督，对拒不办理前置许可证而继续无证经营的，报告相应行政许可机关查处，必要时采取法律手段解除租赁关系，根除无证经营主体进行违法活动的依存场所。

2.5加强监管资源配置，降低监管风险

商事改革之后，现有卫生法律法规未能及时修订，影响相应扩充执法人员队伍［2］。公共场所卫生许可证及卫生监督职能由卫生监督所承担，按目前现有机构职能及许可项目情况，卫生监督员人员编制数存在缺口，专业匹配不科学，无法满足商事制度改革实施后无证经营场所的监管及取缔工作。因此需要从体制编制等上层进行变革，优化配置专业人才资源，增加卫生监督员编制，提升监管力量，提高监管和许可质量，降低监管难度和公共安全风险。

2.6商事登记改革，试水后续监管新模式

深圳市商事制度改革把原本的前置许可审批手续改为事后补办，市场上涌现大量有照无证商事经营主体，违法经营现象普遍存在，公共场所卫生监管风险突出。针对出现的新情况，从监管主体职责及被监督相对人权利与义务两方面考虑，深圳基层卫生监管部门积极应对商事登记改革带来的新问题，试水后续监管新模式，利用现在监管资源，制作卫生许可证催办文书，以短信、定点约投信函、电话催告、实地巡查以及有照无证单位负责人约谈等多项举措，加强后续监管工作。所采取的这种催办监管工作新模式，充分降低监管成本，发挥监管资源使用效益最大化，有效推动了无证公共场所的查处工作。

综上所述，商事登记制度改革给予经济发展带来新活力，同时也给予政府职能监管部门带来新的考验，对原有监管机制提出了新的要求。加强法规宣传，促进商事登记后主体实施经营行为前相关许可申报的自律，建立完善经营诚信管理体系。作为法治型与服务型政府，应推动立法或现有法规修改，实行风险评估，对涉及公共安全的商事行为，商事登记形式与实质审查兼顾，登记与后续许可机关实行信息互通，共享大数据，建立以经营场所监管网底的多部门推动，风险共控的后续监管长效机制，履行政府监管与服务职能，维护公共安全，促进市场健康有序发展，构建和谐社会。

［1］付莹.深圳商事登记制度改革的功能、困境与对策［J］.特区实践与理论，2014（1）：53-56.

［2］林敏，郭志勇.深圳市商事登记制度改革后续卫生监管的对策探讨［J］.中国卫生监督杂志，2015，22（1）：92-95.

［3］邓泽宏.国外非政府组织与企业社会责任监管——以美国、欧盟的NGO为考察对象［J］.求索，2011（11）：51-53.

［4］张辉.商事登记法律效力的检讨［J］.石家庄经济学院学报，2007，30（1）：91-95.

［5］刘训智.商事登记制度的法经济学分析［J］.东北大学学报：社会科学版，2013，15（2）：182-187.

［6］王妍.商事登记中行政权力定位的理论思考［J］.北方法学，2009，3（2）：65-76.

Health Supervision Status and Strategies after the Business Registration Reform

HUANG Peng-fei，WU Guo-rong，LIU Zhao-ying，LI Da-qiao
Health Authority of Guangming New District，Shenzhen，Guangdong Province，518107 China

Objective To analyze and evaluate the supervision difficult issues existing in the public place after the business registration reform and discuss the ways and strategies for resolving the subsequent license supervision contractions of subject registration and operational entity.Methods The license declaration implementation and supervision status of the operational projects and entity operational behaviors determined by the business registration main body handed over to the health supervision department from 2013 to 2015 was retrospectively surveyed，and the potential risks that the operational behaviors with registration but without license brought to public health safety and supervision were evaluated.Results The legal sense of some registration main bodies in the business registration reform in Shenzhen was not strong without entity operational behaviors or with false registration information，causing the public funds waste of verification operational behaviors in the subsequent license approval institutions，the entrance of parenchymal operational behaviors of some business registration main bodies involving in public safety but without operational license application procedures brought a greater risk to the public health safety，making the operational behaviors of banning business main bodies failing to meet the subsequent license requirements fall into trouble，also causing many subsequent supervision troubles such as the investment loss of registration main bodies.Conclusion Our law-oriented and service-oriented government should enhance the law publicity，promote the self-discipline of related license declaration before the implementation of operational behavior by main bodies after the business registration，promote the legislation and modification of present laws，implement the risk evaluationand substantive review of business behavior involving in public health safety and business registration form，and the registration and subsequent license institution should implement information communication and big data sharing，intensify social supervision efficacy，improve the operational faith management system，establish a subsequent long-term supervision and risk-sharing mechanism promoted by multiple departments，perform the government supervision and service function，maintain the public safety，promote the orderly development of market health and construct a harmonious society.

Business registration；Public health；Supervision；Risk；Strategy

R19

A

1672-5654（2016）09（a）-0004-04

10.16659/j.cnki.1672-5654.2016.25.004

2016-06-03）

黄鹏飞（1972.10－），男，广东揭阳人，本科，副主任技师、主管医师，主要从事疾病控制及环境卫生工作。