深化矿业权审批简政放权改革研究

许书平，孔　宁，车如风

(1.国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034；2.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083)



深化矿业权审批简政放权改革研究

许书平1，孔宁1，车如风2

(1.国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034；2.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083)

推进矿业权审批简政放权、放管结合、优化服务，是贯彻落实中央行政审批制度改革的一项重要内容。本文系统梳理总结了我国矿业权审批简政放权改革进展成效，分析指出深化改革面临的难题，研究提出了政策建议，为矿业权简政放权改革向纵深推进提供借鉴。

矿业权；审批；简政放权

为加快建立社会主义市场经济体制，自2001年以来，国务院加快推进和不断深化行政体制改革。党的十八大以来，中央将行政审批制度改革上升到了一个新的历史高度，把推进行政体制改革、转变政府职能作为开门办的第一件大事，把简政放权、放管结合、优化服务作为“先手棋”和“当头炮”。矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，深化矿业权审批简政放权改革是推进行政审批制度改革的一项重要内容。

1　我国矿业权审批简政放权改革进展现状

按照中央转变政府职能和深化行政审批制度改革部署，矿业权审批简政放权改革顺利推进，取得了显著成效。

1.1矿业权行政审批事项取消工作进展现状

按照国务院工作部署，2014年国土资源部对本部门行政审批事项进行了全面清理并向社会公布了清单目录[1]。经国务院批准，已取消十多项与矿业权审批密切相关的行政审批事项，既有矿业权申请前置审批的行政审批事项，如中外合作勘查、开采矿产资源前置性审查和探矿权、采矿权协议出让申请审批等；也有矿业权审批结果备案核准的行政审批事项，如煤炭矿业权审批管理改革试点省煤炭矿业权审批项目备案核准；还有涉及矿业权布局、投放时序等宏观调控的行政审批事项，如矿业权设置方案审批或备案核准、矿业权投放计划审批、整装勘查实施方案审批等；还有涉及矿业权出让实行差别化管理政策的行政审批事项，如矿产勘查风险分类调整审批和设立、变更或者撤销国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区审批等[2]。

同时，对国土资源部审批登记的矿业权中介服务事项进行了清理规范，取消了矿产资源勘查实施方案、矿产资源开发利用方案和矿产资源开采地质报告等矿业权申请要件编制的单位资质要求，申请人可按要求自行编制；不再要求申请人委托矿业权交易机构对矿业权转让申请项目进行鉴证和公示，由省级国土资源部门负责发布矿业权转让公示信息并出具公示意见。

1.2矿业权审批权限下放工作进展现状

为顺应经济社会发展和矿业发展形势变化，充分调动地方各级国土资源主管部门积极性，加强矿业权管理，维护矿产勘查开发秩序，不断健全完善矿业权审批权限授权下放制度，加大审批权限下放力度。

一是建立了矿业权审批分类授权制度，将地热、矿泉水等部分矿种全部授权下放，将煤、铁、铜、铝等部分矿种按勘查投资、勘查面积、矿床(矿井)储量规模等标准划分部、省审批权限；二是建立了矿业权转让“谁登记、谁批准”制度，将原由省级国土资源主管部门行使的市、县级国土资源主管部门审批的采矿权的转让审批权限，下放由市、县级国土资源主管部门行使；三是探索建立矿业权“部控省批”授权审批制度，以矿业权设置方案和矿业权投放计划管理为抓手，在黑龙江、贵州和陕西三省开展煤炭矿业权审批改革试点，授权下放其行政区内煤炭矿业权审批权限，授权下放整装勘查区内大部分重要矿产探矿权审批权限等；四是探索建立将部分重要矿种采矿权授权市级国土资源主管部门审批制度，根据全国人大常委会授权，将广东省境内地热、矿泉水采矿权审批权限授权下放到省、市级国土资源主管部门；五是建立将矿业权审批环节中部分审查事项下放制度，授权(委托)省级国土资源主管部门核实矿业权申请范围内相关事项、组织实施招、拍、挂出让确定中标人(竞得人)、组织审查勘查实施方案等工作，授权县级国土资源主管部门对矿业权申请范围拐点坐标进行实地核查[3]。

各地在承接国土资源部矿业权审批权限下放的同时，结合本地实际积极开展矿业权审批权限下放改革探索，一些地方探索将部分探矿权、部分矿种矿床储量为大、中型规模的采矿权授权(委托)市级国土资源主管部门或地方政府审批登记[4]。

1.3矿业权审批放管结合工作进展现状

为做好矿业权审批权限下放和行政审批事项取消的后续衔接工作，实现“放得下、管得好”，国家建立了一系列配套管理制度。在矿业权设置准入方面，建立矿产资源规划制度，对矿产资源勘查开发规模、地区布局、保护与合理利用等进行统筹规划，引导资金投向；实行矿业权设置方案制度，划定国家规划矿区、整装勘查区等，优化布局、有序出让矿业权；建立重要矿产矿业权差别化管理制度，为防止煤炭产能过剩暂停受理煤炭探矿权申请，为提高铁、铜、铝等国家紧缺矿产资源保障能力开辟矿业权审批“快速通道”等。

在矿业权事中管理方面，建立了开采总量控制制度，对钨、稀土等矿产实行有计划开采管理；建立矿业权有形市场制度，对矿业权出让转让信息进行公示公开，在矿业权审批过程中接受社会各界监督。

在矿业权事后管理方面，实行矿业权统一配号制度，加强对矿业权审批登记行为进行监管，及时掌握全国矿业权设置情况；探索建立异常名录和严重违法名单管理制度，改革矿产资源勘查开采监管方式，对矿业权监管实行随机抽查、信息公示，强化信用约束，提高监管效能，扩大社会监督。

1.4矿业权审批优化服务工作进展现状

为加快转变政府职能，建设服务型政府，矿业权申请审批在方便管理相对人、向社会提供优质服务等方面做了大量卓有成效的工作。在国土资源部门户网站上向社会提供矿业权登记信息查验服务，查验勘查许可证、采矿许可证信息真实有效性，截至2015年9月已累计查验38.6万次[5]；开通国土资源部审批登记的矿业权延续项目提醒服务，通过信息发布、电话通知等多种渠道，分阶段多次提醒矿业权人办理矿业权延续登记手续；对国土资源部发证的矿业权，所提交的申请资料应由省级国土资源主管部门出具的，由其通过内部专网报送至国土资源部政务大厅，不再要求申请人提交；在国土资源部门户网站和政务大厅公开矿业权登记服务指南；升级改造全国矿业权统一配号系统，优化配号流程，加强对地方管理人员培训和服务，提高审批效率。

2　深化矿业权审批简政放权改革面临的难题

在看到取得成绩的同时，也要清醒认识到矿业权审批转职能、提效能还有很大空间，矿业权审批简政放权改革还在路上。为推进矿业权简政放权改革向纵深发展，必须要直面正视改革中存在的一些深层次矛盾和问题。

2.1改革配套措施难以实现无缝衔接

党的十八大以来，取消了十多项与矿业权审批密切相关的行政审批事项，改革成效显著，但同时也存在一些行政审批事项取消后相应管理措施难以及时跟进的问题，在一段时期内可能会存在管理的盲点和真空，增加了管理难度。如矿业权设置方案审批(备案核准)取消后，国土资源部及时下发文件明确将矿业权设置方案与矿产资源规划中的勘查开采规划区块有机融合，统一为“矿业权设置区划”，作为规划的重要组成部分，但由于矿产资源规划编制需要有一个时间过程，在这个过程中可能会在一定程度上影响矿业权审批工作顺利开展。

2.2部门间配套的审批权限难以实现同步下放

矿产资源开发管理涉及多个部门，与矿业权审批密切相关的部门有国土资源、发展改革、环境保护、安全监管、工业和信息化等，矿业权审批权限下放不单是国土资源部门一个部门的事情，还事关其他部门权限调整。在实际管理中，由于缺少顶层设计，时常存在各部门之间放权不配套、衔接不够等问题，如国土资源部2010年开始在黑龙江、贵州、陕西三省进行煤炭矿业权审批制度改革试点，把上述三省境内煤炭矿业权审批授权下放给省级国土资源主管部门，但涉及到发展改革部门的项目核准、环境保护部门的环境影响评价、安全监管部门的安全评价等审批权限并未随之作出相应调整。

2.3制度修改完善难以跟上改革的步伐

十八届四中全会作出了全面依法治国的决定，要求实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展。在实践管理中，有些改革探索因受各种因素制约不能及时上升为制度，存在依法行政与深化改革两难的问题，由于矿产资源法律法规修改滞后，矿业权审批管理改革探索已远远走在了制度建设的前面，存在改革于法无据的问题，如一些地方把法律法规规定本应属于省级国土资源主管部门审批的矿业权，授权下放到市级国土资源主管部门审批登记，甚至授权下放给市级人民政府。

2.4地方承接能力短时间内难以达到中央要求

矿业权审批是一项业务性、政策性很强的工作，既是一项物权的行政审批登记，也是一次资源配置，不仅要严格依法依规按程序进行审批，而且要服务经济社会发展大局提高资源配置效率、优化矿山布局等。在矿业权审批管理实践工作中，各地不同程度存在矿政管理力量不足、专业人员缺乏等问题，要达到中央简政放权改革要求，矿产资源行政管理能力和水平还有待进一步提升。

3　深化矿业权审批简政放权改革政策建议

3.1做好顶层设计，实施科学放权

为增强矿业权审批权限下放科学性，充分发挥中央和地方各自作用和优势，提高审批效率，规范审批，需要做好顶层设计，加强与相关部门沟通协调，提高矿业权审批权限下放的协同性、联动性，实现与矿业权审批相关联的审批事项全链条整体下放；增强放权制度设计科学性，尽量避免不同层级管理机关在同一矿种审批权限上重复交叉，清晰明确各级管理机关权力和责任边界，增强制度执行刚性，避免出现矿业权审批“双轨制”；参照采矿权审批权限划分，将探矿权两级审批调整为四级审批，增加市、县级国土资源主管部门探矿权审批权限，更好发挥其贴近基层、就近管理的优势，方便矿业权人，降低办事成本；通过修改矿产资源法律法规方式下放矿业权审批权限，以法律法规的权威性保证矿业权审批权限调整稳定性和连续性，增强制度可预期性；对地方矿业权审批权限下放改革探索，要及时总结上升为制度，使地方改革探索有法可依。

3.2改革矿业权审批管理制度，进一步简化审批

通过矿业权审批简政放权改革，已减少了一些审批事项，但仍有很大的精简空间。在简化申请要件方面，可将矿产资源开发利用方案、土地复垦方案和矿山地质环境恢复与治理方案合并成一个方案进行编制等；在简化审批事项方面，可简化对勘查实施方案审查要求，考虑到地质找矿工作认识的复杂多变性，侧重审查是否符合标准规范要求；在减少审批事项方面，可将探矿权人改变地址的变更审批登记改为备案制，可将探矿权每次延续、保留期限最长为2年延长到5年，减少审批的频次，减轻探矿权人申报和登记管理机关审批负担；在优化审批程序方面，可将矿业权转让审批与变更登记进行合并，在批准转让的同时办理变更登记手续，提高矿业权转让变更审批效率。

3.3创新管理体制机制，实现放得下管得好

矿业权行政审批事项大量取消，传统的行政管理抓手逐步退出，迫切需要按照市场经济运行规则要求，重新设计管理抓手。加快改革矿业权出让制度，建立权益金制度，提高最低勘查投入标准和矿业权使用费标准，充分发挥经济手段的调节作用，促进矿产资源勘查开采有序进入与退出；进一步健全完善矿产资源规划制度，增强矿业权设置区划制度科学性和可操作性，从源头上加强矿业权管理，提高矿产资源勘查开采布局合理性；充分开发利用全国统一配号系统中矿业权登记数据信息，加强对各矿种、各地区矿业权设置监测、统计、分析研判，对管理中存在的苗头性、倾向性问题，及时出台指导性政策措施，提高矿业权审批工作科学性；以全

国统一配号系统为抓手，加强对矿业权审批全过程监管，及时发现和纠正各类违规审批行为，规范审批登记行为。

3.4充分发挥互联网功能，提供优质高效服务

为加快推进服务型政府建设，提供优质便捷服务，需要进一步优化服务流程、创新服务方式，依托“互联网+政务服务”，建立部、省、市、县四级审批联网矿业权申请审批系统，使各级管理机关能在同一数据库平台进行审批登记，建立各级管理机关之间顺畅信息沟通机制，大幅提高审批工作效率，同时避免矿业权设置重叠情况发生；建立矿业权申请人远程申报系统，可通过互联网提交和补充修改完善矿业权申请材料、查询审批办理进度、查询拟申请的矿业权勘查开采范围与已设矿业权重叠情况等，实现让信息多跑路、群众少跑腿；进一步完善矿业权登记信息查验查询方式，在许可证号查询的

基础上增加以矿业权人、项目名称等关键词查询；建立网上政务平台、移动客户端，及时发布矿业权管理政策及相关信息，提供在线政策咨询，进一步增强与基层管理人员、矿业权人等互动，回应和解决矿业权审批过程中遇到的问题。

[1]国土资源部行政审批事项公开目录[EB/OL].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201402/t20140214_1303683.htm.

[2]国土资源部油气资源战略研究中心.我国矿业权分级审批制度研究报告[R].2015.

[3]国土资源部矿产开发管理司.矿产资源开发管理常用法律法规文件汇编[M].第五版.北京：地质出版社，2013.

[4]许书平，孔宁，车如风.我国矿业权分级审批制度研究[J].中国矿业，2016，25(5)：33-36.

[5]中华人民共和国国土资源部.中国矿产资源报告[R].北京：地质出版社，2015：27.

Research into deepening the reform of mineral rights approval on streamlinging administration

XU Shu-ping1，KONG Ning1，CHE Ru-feng2

(1.Strategic Research Center for Oil & Gas Resources，Ministry of Land & Resources，Beijing 100034，China；2.School of Earth Science and Resources，China University of Geosciences (Beijing)，Beijing 100083，China)

Propelling the examination and approval of mining rights on streamlining administration，delegating more powers to lower-level governments and society，improving regulation and optimizing services，is a vital content for implementing the reform of approval system.This paper summarizes the evolution and efficiency of the reform about the mining rights approval on streamlining administration，analyzes and points out the difficulty in deepening reform，puts forward the policy suggestions，to provide reference for advancing the reform of examination and approval of mining rights on streamlining administration.

mineral right；examination and approval；decentralization

2016-01-30

许书平(1978-)，经济学硕士，副研究员，主要从事矿产资源勘查开采管理政策研究工作。

F407.1

A

1004-4051(2016)08-014-03