中美草原发展政策对比研究*

张经荣

（兰州大学草地农业科技学院，甘肃兰州 730000）

中美草原发展政策对比研究*

张经荣

（兰州大学草地农业科技学院，甘肃兰州 730000）

中美的草原面积在全球处于领先地位，但中美草原的利用情况与畜牧业发展状况差距甚大。对比中美发展草原畜牧业的系列政策措施，比较我国与草原强国美国之间的异同点，发现我国在草原政策上存在单一化的缺点。学习与借鉴美国草原支持政策从生态环境到市场推广的全方位服务模式，由此探索我国当前草原发展政策的改进措施，构成文章的主题内容。

中美草原 财政政策 法律政策 对比研究

1 中美对草原的财政支持政策

1.1 美国草原财政支持政策

政府基础性投入。美国的主要措施包括：对于草场资源的保护、畜牧科技的支持和农场主的支持[1]。例如，环境质量激励计划，其目的是帮助作物和畜牧生产者改善环境。草地储备计划。政府通过长期合同或地役权等方式帮助草地所有者恢复和保护天然草地，2003～2007年，美国政府共对草地费用的分摊率高达75%～90%[2]。收入支持政策。美国对畜牧业的收入支持政策包括：牲畜补偿项目、奶牛收入损失合同项目和家畜救援项目等。价格支持政策。美国农业部在2002～2007年之间，通过收购奶酪、黄油和脱脂干牛乳的方式，对全国的奶制品行业进行价格支持。牛奶的保护价格在保护期间为9.90美元/英担[2]。价格支持政策有效地保证了从业者的收入，并提高其应对风险的能力。补贴计划政策。为了降低自然灾害和牲畜疾病导致的风险，美国牲畜养殖的补贴主要集中于对农民的损失进行补贴[3]。美国畜牧业保险补贴项目包括：家畜补偿计划、家畜紧急援助计划和家畜饲料灾害计划。2008～2009年期间，补贴支出总额分别为1.5亿美元、0.4亿美元和5.7亿美元[4]。

1.2 中国草原财政支持政策

（1）生态补偿机制。2011年，中央在内蒙古、西藏、青海等8个省份全面展开草原生态补偿工作[5]。政策内容：①实施草畜平衡奖励模式。中央财政将对未超载放牧的牧民按1.5元/667 m2的标准进行补贴。②实施禁牧补贴。中央对于那些草场退化严重的草原，施行禁牧封育政策，并按6元/667 m2的标准进行补助。③落实对于牧民的生产性补贴政策。加大对牧区畜牧良种补贴支持力度，并实施牧草良种补贴。④构建绩效评价机制和奖惩模式，健全草畜平衡和禁牧管护审查机制，确保各项政策措施落实到位。

（2）畜牧业支农专项基金。中央针对新疆畜牧业发展和牧区经济改革的需要，设立了多项专用基金用来支持畜牧业重点发展领域和项目。在一些关键领域取得重大突破，尤其是在游牧民定居工程建设和草原生态保护事业的支持上。在游牧民定居工程改造上，中央下拨33.15亿元财政资金安排11.05万户牧民实现定居。此外，中央还建立了抗灾保畜、牧道建设和基层动物防疫等专项资金来支持畜牧业发展。

2 中美对草原的法律支持政策

2.1 美国草原法律支持政策

《国家环境政策法》通过限制和禁止人类损害环境行为的发生，将人与自然环境和谐的关系法律条文化，实现人与环境的和谐相处，这重新加深了人们对于自然环境和生态系统的理解和认识；《联邦土地政策管理法》指导国家土地局进行公共土地的管理、保护、改良工作。该法案的颁布，提高了大众的草地保护意识，并促使其重视自然资源的重要性。该法案提倡对于草地资源的长期综合规划，以及各学科之间的相互协作，促进了可持续生产的科学管理，以及公共草地多用途的开发；《公共草地改良法》再次确定了政府在草地资源调查与评价工作中的责任与义务，具体是保持、管理和改善公共草地状况，实现草地管理目标的最大化等。

2.2 中国草原法律支持政策

（1）《草原法》的制定与完善。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》从原则方面对草原保护进行了规定。1985年，我国出台了《草原法》，这是我国首部针对草原保护的专门法[6]。该法律填补了多年来我国在自然资源保护方面的空白。全国人大在2002年重新修订了《草原法》，这是对我国数十年草原执法实践的全面总结，不仅深化草原生态保护的内涵，还制订了合理利用、重点建设和全面保护等规范措施，为我国草业经济的蓬勃发展、草原生态的有效保护和草原地区社会稳定提供了强大的法律支柱。

（2）《畜牧法》的实施。2006年诞生的《畜牧法》规定“国家支持草原牧区开展草原围栏、草原水利、草原改良、饲草饲料基地等草原基本建设，优化畜群结构，改良牲畜品种，转变生产方式，发展舍饲圈养、划区轮牧，逐步实现畜草平衡，改善草原生态环境”的具体措施。

3 中美草原政策之间存在的差距

（1）我国仅涉及草原产后财政支持。美国的草原财政政策涉及政府基础性投入、收入支持、价格支持和促销计划等方面，涵盖了产前、产中和产后3个方面，从草原发展的全方位对其进行财政支持。产前有政府性基础投入，保证草原稳定发展的前提；产中有收入支持和价格支持政策的全面保障，对于稳定草原生产和提高农民生产积极性有一定保障；产后有促销计划的有力支撑，对于产品销售起到有力促进作用。反观我国，草原财政支持政策只侧重于产后，被动地通过对农民奖补来稳定草原生态环境[7]，而不是从主观上对其进行治理，如此被动的政策方案在实际施行效果上也有待商榷。

（2）我国草原政策市场化导向不明确。美国的草原财政支持政策的市场化导向十分明显，每一项政策的市场化目的十分明确，其中的收入支持和价格支持政策有效地保证了农民的既得利益，提高了其应对市场风险的能力；而促销投入计划则对于扩大市场起到了积极作用。反观我国，畜牧业支农基金的投入，仅是对牧民生产生活基本层面的财政支持，并没有对牧民进行市场化的财政支持。

（3）我国草原法律体系较为单一。美国草原法律支撑政策起源较早，集成化程度高，从国家到各个州都有其明确的法律义务，其法律从生态、环境、物种、水源等多方面，多方位、多层次确保草原的稳定与发展。反观我国，草原法律支持政策起步较晚，内容较为单一，仅仅是从环境和物种方面进行了法律支持，没有形成法律支撑体系。单方位的法律支持，无法弥补其他方面的法律漏洞，从而使得草原法有空可钻，导致草原的建设与发展缓慢前行。

4 美国草原政策对我国的经验和启示

（1）加大草原财政政策的支持力度。从草原的产前、产中和产后全方位对草原进行财政支持。应向美国学习扶持经验，在产前和产中增加像美国的收入支持和价格支持政策类似的扶持政策，真正做到变被动为主动，从事后补奖到事前预防，做到预防与奖补的有机结合。

（2）建立草原财政政策市场化导向机制。从美国经验可以看出，草原财政政策应综合考虑生态和市场2方面因素，加大草原财政政策中，市场方面的政策扶持力度。如此，才可以使草原的生态与经济效益得到双丰收。

（3）完善草原法律政策体系。从生态、环境、物种、水源等多方面，建立完善的草原法律支持体系。我国草原法律的单一化要求必须建立像美国类似的草原法律体系，仿效美国的《国家环境政策法》《联邦土地政策管理法》《公共草地改良法》等法律，不断完善我国的《草原法》，填补我国在生态、环境、物种、水源等方面的不足，为我国草原事业的稳定与发展，构建坚实的法律防线。

[1] WF Wedin．Grassland Quietness and strength for a New American Agriculture．Madison:American Society of Agronomy，2009

[2] 农业部畜牧业司．美国、欧盟畜牧业财政支持政策的做法及启示．中国牧业通讯，2007，（11）：78～83

[3] 朱继东．主要发达国家和地区的畜牧业支持政策及其借鉴．世界农业，2015，（6）：70～75

[4] 方丽云．美国畜牧业国内支持政策对中美畜产品贸易影响分析．贵州商业高等专科学校学报，2013，（3）：14～17

[5] 路冠军，刘永功．草原生态奖补政策实施效应．干旱区资源与环境，2015，（7）：29～32

[6] 高雅，林慧龙．草业经济在国民经济中的地位、现状及其发展建议．草业学报，2015，（1）：141～157

[7] 段庆伟，陈宝瑞，张宏斌．草原畜牧业发展的理论与政策探讨．草原与草坪，2012，（6）：67～73

草地农业生态系统国家重点实验室重点项目“在开放市场下牛羊肉对猪肉的替代动态均衡研究”（SKLGAE201502）