西南典型地区农村水利发展现状分析及政策建议

胡朝碧

（水利部农村水利司，100053，北京）

西南典型地区农村水利发展现状分析及政策建议

胡朝碧

（水利部农村水利司，100053，北京）

通过对云南省边疆民族贫困地区农村水利建设与管理进行调研，从节水增效、降低成本、平衡发展、提高质效、保护生态环境、最大限度发挥农村水利作用等角度出发，分析了我国西南典型地区农村水利发展现状和存在的问题，提出加强农田水利建设、建立贫困地区农村水利良性发展机制的改革方向，以及加强水利法规建设、加强政府财政投入、深化水权制度改革、健全水利工程建设管理长效运管机制、完善水利投资渠道、发展区域规模化高效节水灌溉技术、推进农业水价改革等具体对策建议。

边疆民族贫困地区；云南省；农村水利；现状；发展对策

一、西南典型地区农村水利发展现状分析

1.发展现状

云南省边疆民族贫困山区是我国西南典型地区，随着近年经济社会发展进入新阶段，该地区面临着人口自然增长、城镇化、旅游发展、农村“空心化”带来的供水压力和挑战，其农村水利工作也出现了农村水利建设区域发展不平衡、农村水利政策法规不完善、投资机制及模式不合理、运行管理机制不健全、用水管理粗放、水资源利用效率低等问题。

据2011年第一次水利普查，云南省共有6 051座水库，总库容751.30亿m3（含1 939座水电站），其中已建水库5 930座，总库容337.88亿m3；在建水库121座，总库容413.42亿m3；泵站8 702座，农村供水工程93.99万处，总受益人口3 456.48万人；塘坝、窑池182.24万处，总容积5.39亿m3。云南全省大部分农田处于山区、半山区，由于特殊的地理环境，水资源开发利用率低，且开发难度大、成本高、边际效益低，据统计2011年全省共有灌溉面积165.64 hm2，农村水利化程度38.5%。“十二五”以来，该地区相继建成了一批利发展、惠民生的农村水利工程，对全省水利快速发展、切实增强农村供水保障能力起到了至关重要的作用，也有效促进了全省固定资产投资和民生改善。其中，仅2014年水利建设投资就达338亿元，解决了250多万农村人口和农村学校教师的饮水安全问题，建设了50万件“五小水利”工程。2015年完成水利建设投资300多亿元，建成“五小水利”工程50万件，新增有效灌溉面积5.33 hm2，新增节水灌溉面积9.13 hm2，其中高效节水灌溉面积6.67 hm2，解决了207万农村人口和农村学校师生饮水安全问题。通过近年各级政府和相关部门逐年增大水利投资规模，兴建及改造一大批大中型水库、大中型灌区，有效地推动了云南省农村水利发展，为全省农民脱贫致富奠定了一定基础。

与此同时，云南省有73个国家扶贫工作重点县和7个省级扶贫工作重点县，有25个世居少数民族，16个少数民族跨境而居，18个民族实行区域自治。少数民族人口1 500余万人，占全省总人口的1/3，自治地方面积占全省面积的70.2%。其边疆民族贫困地区水资源总量偏少，仅占全省水资源总量的1/3，与人口、耕地、厂矿等经济发展要素极不匹配，特别是近年西南地区干旱造成该区严重缺水，若水利设施缺失则雨季易形成山洪，旱季易发生干旱。近年该地区虽建设了大中型灌区骨干工程，但工程性缺水问题依然突出，小型灌区及小型农田水利工程状况依然较差，小型水库、山塘淤积和病险情况突出。因此，云南省作为西南典型的边疆民族贫困地区，农村水利工作形势依然十分严峻。

2.存在的问题

（1）农村水利管理体制

①农村水利政策法规不完善。目前云南省各地乡镇水利组织改革缺乏指导性的政策依据，尽管国务院《水利工程管理体制改革实施意见》的颁布和实施有助于从根本上解决水管单位管理体制不顺、内部运行机制不活、经费渠道不畅、人员结构不合理等诸多问题，但与云南省本地区农村水利发展相适应的政策法规依然数量较少、针对性不强、权威性不足，在小型水利设施的管理和保护方面缺乏规范。

②农村水利管理体制与农业生产结构不匹配。中央财政补助中西部地区、贫困地区公益性水利工程维修养护经费数量有限，地方政府对农田水利工程重建轻管、机制不活、管理粗放，导致损毁严重、效益低下，特别是田间渠系“最后一公里”等问题突出，成为农业和农村经济社会发展的主要制约。

（2）农业水权制度

①水资源产权界定不清晰，水权行使的主体不明确。在现实中，各部门往往从各自管理的职能出发，通过建立相应的监督管理机制分割管理水资源，不利于水资源的整体规划和管理。

②水权概念不完整，水资源管理体制不顺。导致现实中出现无节制的过量开采、无限量的大水漫灌和无序竞争，在浪费中加剧了水资源本己紧缺的态势，并表现出“有水滥用、无水着急”“上游大水漫灌、下游无水可浇”“政府发动搞节水、农民不愿搞节水”等现象。

③未建立水权交易流转制度。长期用计划手段配置水资源，造成我国水资源配置效率低下、价格不合理、管理粗放、使用浪费等问题，不适应经济社会可持续发展和资源可持续利用的要求。

（3）农村水利投入机制

①投资成本高，融资困难。长期以来，我国对贫困地区的水利工程建设资金投入远小于实际需求，而在大力发展城市经济的政绩观指导下，地方财政投入农村水利公共设施建设的资金更加匮乏，导致农村水利建设配套资金存在较大的供给缺口。同时由于边疆民族贫困地区多处于高原山区，水利工程施工难度大，单位工程投资成本高，水利投资机制导向不足，造成现有水利工程融资平台出现障碍，融资渠道单一，资金整合度低，进一步拉大了水利工程融资成本。

②农村水利建设投入主体责任不明确。由于政府与受益农户投入责任划分不明确，水利设施产权界定难，农民投入积极性不高，在边疆民族贫困地区财政困难的背景下，导致农村水利建设严重依赖中央和省级财政补助。

③投入机制单一，未充分发挥市场潜能。由于农村水利具有很强公益性，投入大，投资回报率低，形成了主要依靠政府投资建设农村水利的局面。政府投入没有充分向粮食种植户和其他弱势种植户倾斜，没有充分考虑在经济效益较好的种植业和具备盈利能力的水利工程上引入市场机制。

（4）农村水利运行与管理

①工程标准低、设施差，老化失修严重。云南省现有大部分水利设施都建于20世纪60、70年代，而每年新增的水利设施有限，大部分农村水利设施普遍存在工程标准低、配套落后和供给能力不足等问题，不能满足灌溉需要，严重影响了农业生产。据统计现有农村水利工程的功能普遍衰减了30%～40%。

②管理维护机制不健全。部分小型水利工程仍存在管理混乱、重建轻管、工程管理方式粗放等问题，严重制约了水资源的开发利用和可持续发展。县级及以下部门基层缺乏专业技术人员，难以及时有效运行管理农村水利工程，不但不能有效发挥工程应有的功能，甚至在出现险情时往往不能及时发现并抢修。

③管理维护资金缺乏保障。小型农村水利工程管理维护经费普遍不足，来源渠道少。受目前农田水利工程基础设施差、农产品效益低、农民承受能力弱以及水商品认识观念不足等因素的影响，农业水价改革面临水价低和征收难的两难局面。

④用水管理粗放，水资源利用效率低。该地区农村水利工程普遍存在用水收费不计量的问题，造成群众节水意识薄弱，也难以体现收费的公平性，导致该地区农业节水发展相对滞后，灌溉方式粗放，灌溉水有效利用系数低。

二、西南典型地区农村水利发展面临的挑战分析

1.国家战略政策对农村水利发展的要求

习近平总书记和李克强总理都对农村水利发展提出了明确要求，水利部也出台了一系列促进农村水利发展的政策。特别是“四个全面”战略要求全面建成小康社会，必须要发展边疆民族贫困地区经济，而农村水利作为经济基础，面临着先于经济发展的要求，时间紧，任务重，因此农村水利发展面临着严峻挑战。

2.干旱频发，资源性缺水问题凸显

近年以变暖为主的气候变化对云南水资源产生了显著影响，导致干旱频发，生活用水、农业用水矛盾日益突出。2009年干旱造成全省742万人、459万头大牲畜饮水困难；2010年小麦受灾面积达209.87 hm2，占已播种面积的85%，绝收超过1 000万亩（66.67 hm2），全省因干旱新增缺粮人口331万人，需救助的缺粮人口为714.78万人，较2009年增加46.31%。

3.农村生产结构变化明显

随着经济快速发展，我国城乡结构、就业结构、社会组织形态等发生了深刻变化；随着现代农业发展，农村种植结构也发生了明显的变化，由以粮食作物为主向经济作物等多元化种植转变；农业经营体制向规模化、现代化、集约化转变，相应的农村水利建设和管理模式也应作出调整。同时，农业种植结构调整对农田水利提出了更高的服务需求。

4.城镇化提速

随着城镇化快速发展，农村劳动力流动速度明显加快，农民由从事农业为主转向从事其他非农产业为主，农业产值占社会产值比例、农业收入占农民收入比例都呈现下降趋势。农业人口从农村转移进入城镇后将每天增加生活用水需求0.06 m3，城镇供水压力将增大。农民对农业生产特别是种植粮食的积极性不高，灌溉与否对农民收入的影响并不显著，农民开展农田水利建设与管理的积极性明显减弱，农田水利建设越来越依赖国家投入。同时受农村人口减少、劳动力老龄化和空心化的影响，合格的农田水利设施建设和管护人员难以落实。

5.农村饮水安全任务重，保护水环境形势严峻

近年伴随着农村经济的快速发展，大量生产和生活废弃物未经处理排入各种水体，加之公共卫生设施跟不上发展的需要，造成农村水污染严重，水环境恶化问题日益严重，已影响到有些地区的饮水安全。由于云南多山区、多民族的特性，农村饮水安全任务重，仅2015年就解决了207万人和新增藏区19.5万人的农村饮水安全问题。

三、解决贫困地区农村水利发展问题的方法路径分析

1.加强农村水利的法规建设

国外在农村水利方面的法律有美国的《垦务法》、日本的《土地改良法》、西班牙的《水法》等，上述法律法规对农田水利工程的管理体制、投入责任、建设和运行管理等均有详细规定，并有一系列配套的政令规定法律的实施细则。而我国农村水利立法工作明显滞后于农村水利建设和管理发展的需要。今后一段时间的水利立法工作应将“农田水利法”“农村供水条例”列为重点项目，尽快颁布施行；同时加快制订《节水灌溉补偿及激励办法》，加快编制县级农田水利建设规划，将农田水利基础设施建设和管理、农村饮用水工程的建设和管理纳入法制化和依据规划管理的轨道。

2.加大各级财政对农村水利建设的投入

农村水利建设公益性强，投入收益率低，难以吸引社会资本进入，需要各级财政政策的支持和倾斜。要进一步扩大国家小型农田水利专项资金规模，加大资金支持力度，尽快设立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农民兴修小型农田水利设施给予补助，并逐年增加资金规模；要加大以工代赈实施区域的农田灌溉水源及灌溉干支渠等工程建设的力度；要围绕推进扶贫开发的实施，有重点地安排使用扶贫资金，加快西南五省“五小水利”建设的进度、力度及补助强度，加强贫困村小型农田水利设施的建设。同时，省政府要积极主动贯彻落实各项支农惠农政策，不断增加农村水利建设的投入。各县都要设立县级农田水利建设专项资金（不少于财政收入的1%）；加大“一事一议”财政奖补工作力度，重点用于农田水利建设，以县级农田水利规划为平台整合有关支农涉水资金，加强农田水利建设。

3.实施中央财政对地方投入的差别化政策

中央财政应加快落实水利扶贫差别化投资政策，水利部应加大对西部典型农村贫困地区财政扶持力度，对云南省农村水利建设投入给予适当倾斜，实施新建水源工程零配套、加大农村地区农村饮水安全项目投入等政策，从根本上改变贫困地区水利建设滞后的局面，把支撑贫困地区经济社会加快发展和扶贫任务的轻重作为安排水利投资的重要依据，确保水利投资向贫困地区倾斜。各省级水行政主管部门负责本地区贫困县水利项目投资计划编报，并对水利扶贫投资规模和项目内容予以专门说明。各级水行政主管部门要建立水利扶贫项目投资计划协调机制，切实落实好水利扶贫资金。对中央和地方实施投资计划规模管理的项目，要加强与有关部门的沟通协调，确保符合条件的水利扶贫项目优先列入年度投资计划，促进项目落地、资金落地等一系列政策措施实施到位。

4.推进农村水权制度改革

①明晰水权，高度重视初始水权分配。在国家对水资源拥有所有权的前提下，可以逐步放开使用经营权，将水权中的所有权和使用权剥离，把水资源使用权纳入市场。按照市场规则进行运作，通过认购水权、转让水权等方式，水资源将会配置到效益高的地方，效益低的地方可以转让部分或全部用水权，获得出让金进行节水改造或兴修水利工程。

②从水权的界定、分配、转让、水价等环节入手，构建科学合理、符合我国国情的水权制度；根据不同地区实际情况进行水银行、股份灌溉公司等水权制度创新改革。

③建立适合我国国情的水市场交易机制。水资源配置还需要政府的宏观调控，制定水权交易的有关法规，特别是明确规定在水权交易中如何保护第三者的利益，防止对环境可能造成的负面影响，明确出现水事冲突时的解决办法。

5.建立农村水利工程建设与管理长效运行机制

①建立完善的组织保障体系。云南省政府应建立由相应分管副省长牵头的协调工作机制，明确各地区政府为推进相应水利工程建设的责任主体，全面负责农村水利工程建设工作，市、县、乡各级政府建立相应的工作协调机制，细化分解责任；健全省政府督办、厅长督办、市长督办、县长督办的工作机制，确保农村水利工程建设工作顺利推进。

②应尽快规范基层水利管理体制，明确基层水利站属于公益性事业单位，为县级水行政主管部门的派出机构，统一定性为全额财政拨款类事业单位。同时，根据各地具体实际进行机构设置。

③明晰工程所有权、使用权和经营权，实现工程自主管理。积极开展以农民参与式管理为特征的“农民用水户协会”“水利会”等农村小型水利工程管理模式的探索，通过自主决策、和谐建设、自主管理等方式，逐步改变受益农户需要工程而不管工程的现状，实现工程的良性运行。

④建立可持续发展的人才保障机制。一是加强基层水利职工的后勤支持保障；二是通过改革用人制度引进竞争机制和考核机制，同时做好职工培训，普遍推行基层干部到更高层次机关单位挂职锻炼的交流培训制度，促进基层水利站的队伍建设；三是应加大力度扶持多种形式的基层用水合作组织建设，明确国家补助资金所形成的资产归农民用水合作组织所有，允许基层水利服务组织以共同体形式承揽小型农村水利设施服务项目，将所辖土地承包权作抵押融资。

6.积极稳妥推进社会资本参与农村水利建设与管理

一是政府应通过投资引导、财政补贴、完善价格机制等措施来建立相应优惠和扶持措施。二是依托农田水利建设规划，充分发挥中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金、土地出让收益计提农田水利建设资金、大中型灌区节水改造资金等的引导带动作用。三是在加大财政项目带动的同时，完善价格、税收、金融等政策，引导民间资本加大投入。四是小型农田水利建设的民办公助就是以统一规划、尊重民意为前提，以财政补助为引导，以农民、农民专业合作组织、村组、职业农民等新型农业经营主体等为载体，推进民办公助模式建设农田水利。五是加大“一事一议”财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性。

7.推行节水灌溉，促进现代农业和特色农业发展

按照“先建机制，后建工程”的水利改革思路，以促进农业节水减排为目标，以完善农业水价形成机制为核心，完善价格机制和建立节水激励机制，推进水权制度改革、农田水利工程产权制度改革和农民用水合作组织建设，探索田间工程自建、自管、自运营和购买专业化服务模式，建立农田水利良性运行机制，为南方农业高效节水减排改革和水生态文明建设提供可复制、可推广、可持续的实践经验和体制机制。一是建立初始水权分配和用水总量指标控制机制，落实最严格水资源管理制度；二是建立合理的水价形成和节水激励约束机制，科学核定水价，实行定额管理、累进加价制度和节水奖励、水权转让制度；三是建立水源工程、骨干工程建设与运行管理机制；四是建立大户田间工程建设与运行管理机制；五是建立节水供水管理合同机制。

8.积极稳妥推进农业水价综合改革

按照中央新时期水利工作方针和国务院工作要求，以促进农业节水增效和水利工程良性运行为目标，以完善农业水价形成机制为核心，以创新体制机制为动力，结合丘陵区、半山区地形地貌特点及种植低附加值农作物的实际，在充分尊重群众意愿和保障群众利益的前提下，全面系统建立初始水权分配、合理水价形成、合作社组建和管理、节水奖励和精准补贴、工程产权制度改革五项机制，完善农田水利配套设施。实行总量控制和定额管理，按照最严格水资源管理制度，根据县分配到项目区的水资源总量，结合项目区农作物用水定额，科学分配农业用水水权；形成合理的农业水价，科学测定农业供水成本，探索实施分类水价和超定额累进加价政策，综合考虑用水户水费承受能力，确定合理的执行水价；实施节水奖励和精准补贴，对定额内节水的用户进行奖励，执行水价和运行水价的差额部分由政府进行精准补贴。■

[1]谢虎东.农田水利建设中存在的问题及解决措施[J].水利科技，2015（6）.

[2]倪文进.中国农村水利发展状况与科技需求[J].农业工程学报，2010，26（3）.

[3]熊剑芳，刘尔思.云南省农村水利投入和运行机制探讨[J].水利经济，2011，29（5）.

[4]崔江红.云南省农村水利建设存在问题及防治对策[J].中国防汛抗旱，2014，24（1）.

[5]王冠军，陈献，柳长顺，等.新时期我国农田水利存在问题及发展对策[J].中国水利，2010（5）.

责任编辑 董明锐

Water conservancy development in typical rural areas of Southwest China and policy suggestions

Hu Chaobi

In order to get knowledge on water conservancy development in typical rural areas of Southwest China and find the existed problems,studies are undertaken in the poor areas of Yunnan Province regarding to water saving and efficiency increase,cost reduction,balanced development,quality improvement and efficiency increase,environment protection and maximization role of water resources in rural areas.Recommendations are given to reinforce irrigation and drainage system and reform of water development mechanism by means of law-based water governance,increase of government input,introduction of water entitlement,perfection of long-term operation mechanism for waterworks, widening of investment channels,introducing water-saving irrigation technologies and water pricing reform.

borderland minority poverty-stricken areas;Yunnan Province;rural water resources;development situation; development solution

TV212.2+S27

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1000-1123（2016）01-0032-04

2015-08-23

胡朝碧，副司长。