城市环境问责问题研究*——以大连为例

艾丽娟 王子彦 韦芳慕

城市环境问责问题研究*
——以大连为例

艾丽娟 王子彦 韦芳慕

近年城市化进程不断加快，环境质量日益下降，环境冲突屡有发生，各种环境问题日益引起社会各界的高度关注。以大连高新园区两个街道为例，对城市化进程中的环境问责问题进行了问卷调查。通过数据分析可以发现，大连市在环境问责方面取得了一些成绩，城市环境建设和环境面貌有所改善，但还存在若干不足，如不同特征社会人群环境意识存在明显差异，问责渠道缺失，问责制度供给不足，公众环境问责参与意愿不足，环境补偿不合理和环境公正弱化等。提出相关对策：进一步加强居民环境教育，保障公众的环境知情权和参与权，强化环境救济和生态补偿，建立环境责任终身追究制度。

城市化；环境责任 ；环境问责

大连市是我国的老工业基地，污染严重的冶金、化工、建材等重工业占有很大比例。近年来城市化速度不断加快，社会各项事业迅速发展，环境问题越来越突出，环境突发事件时有发生。为了了解城镇化进程中环境问责运行的现状，笔者于2013年11月，在高新园区凌水街道和龙王塘街道进行了社会调查。本次调查采用问卷调查的方式，利用SPSS进行数据录用和分析，在大连市范围内共发放调查问卷1500份，回收问卷1470份，回收率98%，其中有效问卷1459份，有效回收率97.2%。本次问卷调查的对象涵盖不同性别、年龄，不同学历、职业和收入等，发放过程釆取的是随机发放，但最大程度追求各职业发放的比例平衡。本次分析采取变量操作化，包括变量界定及自变量与因变量操作化。

1 样本展示

样本的基本特征如下：男性占49%，女性占51%；年龄以青壮年为主，21-45岁占66.7%；受教育程度主要以初中以上到本科为主，占89.8%，研究生以上只占10.2%；从职业来看，主要以企业一般职员、自由职业者、个体户和工人为主，分别占18.5%、18.4%和14%；身份主要以外来暂住人口和本地市民为主，占65.8%。

2 各研究变量的描述性分析

2.1 生活环境现状的描述性分析

在本次调查问卷中，涉及调查对象生活环境现状的内容包括五个方面：是否得到补偿及补偿类型、对补偿的评价、污染源、环境风险和环境安全。有将近一半的调查对象曾经获得过相应的各种补偿，其中获得过征地补偿的有12.1%，拆迁补偿19.9%，环境损害补偿3.6%，其他补偿12.7%。但在获得补偿的这些调查对象中，对补偿很满意和满意的仅占15.1%，说明目前的补偿情况仍然存在许多不合理的地方，有待完善环境救济与赔偿制度。在环境污染源方面，认为身边有污染源的占65.2%， 23.9%的人认为自己的居住环境没有风险，只有31.1%的调查对象认为自己的居住环境是安全的，说明目前生活环境现状不容乐观。

2.2 关于环境信息的描述性分析

调查对象获取环境信息的渠道主要是通过大众媒体，占样本比例的48.9%，其次是各种类型的社会宣传活动，占样本比例的20.5%，而通过政府网站获取的环境信息比例最少，只占样本比例的7.5%。说明随着信息技术的发展，人们获取环境信息的方式也变得多样化。而政府网站之所以占的比例最小，说明政府对环境信息公开做得还不到位，而且即使有环境信息公开，大部分也只是公布好的方面，公众很难全面地获得客观真实的环境信息，可见政府的环境信息公开有待进一步完善。对于环境教育的了解情况，不了解的占37.8%，大部分人都是在了解和不了解之间，占样本比例的57.1%，很了解的只有5.1%。对于环境政策法规的了解情况也大致相同。说明尽管随着信息技术的发展，人们更容易从媒体上了解到环境信息，但也只是停留在表面了解的程度，深度了解的非常少，这一方面说明人们的环境意识比较薄弱，另一方面也说明环境教育没有得到足够的重视。

2.3 对环境事件负责情况描述性分析

在对环境事件负责情况调查设计中，共有六个选项，分别为地方政府、环保局、企业、环保组织、群众和其他，调查对象按照谁更应该对环境事件负责任进行排序，重要性程度由高到低，做分析时，对它们的赋值分别从6分到1分，即重要性最高对应的分数也最高。结果如表3.4所示，公众对谁更应该对环境事件负责的重要性排序为：地方政府>环保局>企业>环保组织>群众>其他。因此，公众认为环境事件的发生，地方政府应负更多的责任。

3 各研究变量的相关性分析

3.1 关于环境意识的相关性分析

3.1.1 学历、职业、身份与环境问题关注情况的相关性分析

从学历角度来看，受教育程度高低对公众环境问题的关注有显著性影响，文化程度越高，对环境问题的关注度也越高。具体来讲，初中以下（含初中）者，对环境从来不关注的比例最高，达到38.1%，而非常关注的只有0.7%，说明他们的环境意识相对比较薄弱，认为环境问题跟自己没多大关系。中专或高中学历者，一般关注和偶尔关注，占68%，说明他们还是关注环境问题的，只是关注度不高。大专或本科以上学历者，对环境关注程度最高，尤其是博士以上学历的，对环境非常关注，达到52.5%，大大超过了中专或高中以下学历的人。说明随着学历的提高和知识的提升，会越来越关注与自己密切相关的环境问题，对问题的认识也会更加全面深刻。

从职业来看，不同的职业对环境问题的关注有显著性影响。其中，党政机关事业单位工作者、企业中高层管理者、企业一般职员和教师、研究者、学生，这几类人对环境问题的关注度最高，对环境问题非常关注的比例分别占27.0%、27.6%、16.4%和31.1%。说明知识素养比较高，会自觉关注环境问题，另一方面，由于他们在工作中也会或多或少接触到有关环境问题，因此，关注度会高于其他人。而自由职业者、个体户、工人、农民，无业、下岗、失业者，对环境问题的关注度相对较低，这跟他们自身处境有关，他们迫于生计只能把绝大部分的时间用来工作以维持生存，因此没有时间关注环境问题。

从身份来讲，不同的身份对环境问题的关注有显著性影响。调查显示，本地市民对环境的关注度最高，非常关注和较为关注的比例达到64%，其次是本地迁居的人口，非常关注和较为关注的比例达40.7%，而外来暂住人口偶尔关注和从来不关注的比例达51.9%，本地农转非市民偶尔关注和从来不关注的比例为67.1%。可见，本地市民家就在大连，更多关心自己的居住环境；而外来暂住人口家不在本地，缺乏归属感，因此对环境问题关注度较低；本地农转非的市民原本就是农民，个人素质相对较低，环境意识也比较薄弱，所以对环境关注度最低。

3.1.2 学历、职业、身份与义务举报、监督环境违法事件的相关性分析

从学历来看，受教育程度的高低与义务举报、监督环境违法事件有显著性影响。初中以下（含初中）学历的人只有13.5%认为有义务举报和监督环境违法事件，比例最低，其次是中专或高中学历的人，占35.3%，而大专以上学历的人有超过六成的人认为有义务举报和监督环境违法事件。初中以下（含初中）学历的人有24.1%不知道向谁举报，占比例最高，其次是中专或高中学历的人，占12.4%，博士生及以上学历的人比例最低，0.0%。说明高学历的人更有责任感，更愿意去义务举报和监督环境违法事件，而学历越低就越不清楚该向谁举报环境违法事件。

从职业来看，职业对义务举报和监督环境违法事件有显著性影响。党政机关事业单位工作者、企业中高层管理者和教师、研究者、学生，有超过六成的人认为有义务去举报和监督环境违法事件。企业一般员工，占48.7%，而自由职业者、个体户、工人、农民，无业、下岗、失业者，很少有人认为有义务举报和监督环境违法事件，在他们当中不知向谁举报的比例较高，说明他们的责任意识相对较弱。

从身份来看，不同身份对义务举报和监督环境违法事件有显著性影响。本地居民有高达53.9%的人认为有义务举报和监督环境违法事件，占样本比例最高，其次来是本地迁居的人口，占40.1%，而外来暂住人口及本地农转非人口，占比较低，分别为30.1%和25.5%。说明本地市民和本地迁居人口由于长期居住在本地，在环境保护方面，更有责任感，更加积极主动，而外来暂住人口由于居住的时间短，没有归属感，在环境保护方面则表现得不积极，本地农转非的市民积极性最低。在不知向谁举报这个选项上，外来暂住人口和本地农转非市民，占的比例也相对较高。

3.2 关于环境问责的相关性分析

从学历来看，受教育程度的高低与评价环境问责实施情况有显著性影响。认为环境问责实施情况很好的初中以下（含初中）学历的人比例最高，占6.1%，选“没关注”的人比例也最高，占37.8%。中专或高中学历的人选“很好”和“没关注”两选项的，分别是5.2%和21.8%。大专以上学历的人，选“不好”和“很差”两个选项的人最多，超过六成。而“没关注”选项，研究生和博士生及以上者，占的比例都是0.0%。说明学历越高对环境问责的关注度也越高，而且对环境问责实施情况的评价也相对客观和理性。

从职业来看，职业与评价环境问责实施情况有显著性影响。党政机关事业单位工作者有47.2%的人认为环境问责实施的情况一般，占比例最高，因为利益相关，在评价环境问责实施情况这个问题上，可能会更加以“利我”为前提，做出相对谨慎和保守的评价。在不好和很差这两个选项上，企业中高层管理者、企业一般员工和教师、研究者、学生，选择的比例都较高，超过了六成。由于与他们利益不太直接相关，他们做出的评价也相对客观些。而自由职业者、个体户、工人、农民，无业、下岗、失业者，在“没关注”这个选项上，选择的人比例都比其他类的人高，说明一方面他们认为这事跟自己没多大利益相关，不想去关注，另一方面也说明他们环境问责的意识相对薄弱。

从身份来讲，不同身份与评价环境问责实施情况有显著性影响。外来暂住人口和本地农转非市民，在“没关注”这个选项上选择的人较多，说明他们对环境问责的关注度低于本地市民和本地迁居人口。外来暂住人口本身流动性比较大，无暇关注环境问责，而本地农转非市民，他们之前都是农民，环境保护的意识本来就比较薄弱。在“不好”和“很差”这两个选项上，本地市民选择的比例最高，说明他们对居住环境的要求比本地迁居的人口更高，也更迫切。

4 研究结论

4.1 环境问责取得了一定的成绩

随着环境问题的加重和个人素质的不断提高，公众对环境问题关注度逐渐增加，都能比较客观看待身边的生活环境，而随着大众媒体的普及，公众获取环境信息更加全面，渠道更加广阔，人们对环境信息的获取也越来越多，大部分人会更加理性看待环境问责，认为目前环境问责实施的情况不容乐观，同时也更愿意投身到环保行动中。调查发现，公众在环境问责中发挥的作用越来越重要，建议鼓励更多的公众参与到环境保护行动中来，同时也要监督环境问责的实施情况，更重要的是要适时加强事前、事中问责。

4.2 环境问责意识随学历、职业和身份的不同而不同

无论是环境问题的关注程度、举报和监督环境违法事件情况，还是环境问责实施的情况，不同学历、职业和身份者，都表现出明显的差异性。学历越高，越会关注环境问题，越愿意去履行举报和监督环境违法事件的义务，同时更加客观、更加理性、更深程度去看待环境问责事件。而职业方面，与党政系统机关职业越相近的，会越加关注和了解环境问责事件，因为利益相关，在看待环境问责实施情况这个问题上，会更加的以“利我”为前提，做出的选择也更加保守。而相对离党政机关职业较远、利益没那么相关的个体商户、工人、农民等，会比较以主观的感受去评价和看待环境问责的实施情况，会认为当前环境问责实施效果较差。但在对待与自身利益相关性不大的监督问题上，党政系统机关职业相近的人会表现得比较积极，而个体户、工人、农民等，则相对会消极应对。身份方面，本地市民和本地迁居的人口对环境问题的关注度较高，也更积极去举报和监督环境违法事件，而对环境问责实施情况的评价最不乐观，而本地迁居人口和本地农转非市民，涉及到征地补偿和拆迁补偿，从调查结果看，他们中的大部分人对得到的赔偿并不满意，说明目前的救济与赔偿制度还不完善；外来暂住人口对环境的关注度相对较低，他们的环境权益也最难得到保障，维权意识和能力较弱，属于环境弱势群体。对此，政府应大力普及环境教育，提高各个群体的环境意识。另一方面，要尽快完善与环境相关的法律法规和政策、制度，努力实现环境公正。

4.3 环境问责存在不足

尽管当前环境问责取得了一定成绩，但是由于环境问责机制的缺失，环境问责方面还存在许多不足。主要表现为：

一是公众环境意识比较薄弱，值得庆幸的是大部分的调查对象也都意识到了这点，难点在于如何提高公众的环境意识，把保护环境真正当作自己的事。

二是环境问责相关的制度不健全，使得环境问责的实施得不到保障。

三是环境问责法制不完善，尽管国家多次颁布了相关规定，但没有系统的法律给予支持。无法可依，使得大部分环境问责形同虚设。

四是环境问责的渠道缺乏。当前公众获取环境问责信息都是通过网络，党政系统下的各大媒体对于环境问责信息都持保守的态度，国家尽管再三强调要发挥公众参与功效，但是始终没有给公众提供有效参与渠道。调查结果显示，有相当一部分人不知道向谁举报环境违法事件。

五是公众整体参与性不高。当前公众只是通过网络、媒体了解环境存在的问题，并没有釆取具体行动，甚至很多公众都不了解什么是问责责任，更不懂什么是环境问责，在涉及自身权利问题时，采取保守甚至拒绝的态度，认为自身没有义务去监督和举报官员的环境违法事件。有的人认为，环境问责与自己的生活无任何关系，问责与否随便，这种态度在个体户、工人、农民、无业群体中占多数。

5 建立健全环境问责相关制度

5.1 完善政府环境信息公开制度，保障公众知情权

政府的基础源于民意，环境保护的基础也源于民意，要避免工作失误，政府必须为民众提供大众化的信息和获取信息的途径。各国环境法制建设的实践证明，环境保护和环境问责的实施,除了依靠政府外，更重要的是要发动和依靠公众。而既然公众参与，就必须享有知情权，只有了解和掌握有关环境信息，才能真正拥有参与权、监督权。

5.1.1 建立健全环境信息公开制度

2007年4月，国家环保总局出台《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》），从2008年5月1日起正式施行。但是，《办法》对环境信息公开范围的交代，概括性太强，使得相关主体在履行职责时具有较大的自由裁量权。为了防止这种自由裁量权的滥用，有必要对其进行制约，规范对环境信息公开例外规定的适用。我国环境知情权的主体不应该仅仅局限于具有利害关系的特定人，而应该在现有范围的基础上进一步扩大。环境的公共属性决定了有权获取环境信息的主体应该是广泛的，除了法定的例外范围，环境信息应当向全体社会公众公开，这样才符合公开的真实本意。

5.1.2 拓宽向公众报告环境资源信息的渠道

政府职能部门不仅要及时向社会和公众公布环境信息，还要拓宽公布信息的渠道，让更多的民众乃至全社会了解环境信息，从而获得更多的民众参与和支持。政府公布环境信息的范围包括区域环境状况、企业环境评价、区域环境治理情况、区域环境保护规划等；政府公布环境信息的渠道包括政府网站，报纸、广播、电视、各种听证会、各种报告会和各种报告书等。

5.1.3 建立健全公众参与制度

环保走到今天，公众参与的呼声也越来越高。要真正实现公众参与，信息公开化十分关键。只有真正维护了人民群众的环境知情权、参与权和监督权，才能使全民行动起来。政府掌握的信息以及根据这些信息所采取的行动与公众意愿之间存在一定的差距，这种信息不对称，可能源于主观和客观两个方面，公众参与可以部分地补偿或改善由于客观原因造成的信息不对称。只有在信息公开化的前提下，“众目睽睽”才能够成为制约权力不被滥用的有力手段。

5.2 建立环境公益诉求制度，追究政府环境责任

在世界范围内，环境公益诉讼是一个新问题，相关立法与司法实践并不十分成熟，许多理论与实践问题尚处于探索之中。在这种背景下，我国的环境公益诉讼也应该在逐渐尝试中积累经验，在已有经验的基础上逐步推进。

5.2.1 修订与完善相关法律以实现环境公益诉讼的制度化

虽然我国 2012 年 8 月 31 日通过的民事诉讼法修正案中，第一次明确规定了公益诉讼，使得我国环境公益诉讼制度的建设迈出了关键性的步伐，但由于法律规定得较为笼统且缺乏系统性，没有具体的程序规则内容的支持，使其对我国公益诉讼制度的建设仅具有宣示意义，我国环境公益诉讼制度的真正建立尚需要一系列配套法律法规的修改和完善，在此基础上，才能从制度层面建立起我国的环境公益诉讼制度。

5.2.2 确定原告资格

环境公益诉讼原告的资格应该突破传统诉讼法对原告资格的规定，即起诉人可以是任何组织和个人，并且不需与本案有直接利害关系。环境公益诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到检察机关、环保部门、环保组织、公众。尤其应该大力建立环保组织，并在立法和实践中给予更多参与公益诉讼的机会，只有在壮大成熟的环保组织的主导下，才会形成良好的环境公益诉讼发展态势。

5.2.3 应改革诉讼费用负担机制

为了鼓励更多的人通过诉讼的方式维护社会公益，并尽可能减少为此所付出的代价，法律应当改变现行的诉讼收费方式。如果是检察机关和环保部门作为原告起诉而败诉，则由原告，即检察机关或环保部门承担诉讼费用。因为这两类主体有国家财政予以支持。环保组织提起的环境公益诉讼，可以申请法院不预交案件受理费。如果原告败诉，其诉讼费用可通过两种方式转嫁：一是诉讼费用保险，二是成立环境公益诉讼基金会。环境公益诉讼基金会的基金可以来源于社会捐款、政府拨款，或从每件胜诉的环境公益诉讼案件中提取一定比例的罚金。

5.2.4 合理配置举证责任

《最高人民法院关于民事诉讼证据的规定》确定，对于环境污染损害赔偿案件实行被告举证制。但是，举证证明损害结果的存在以及损害的严重程度需要先进的设备和专业的人才才能完成，然而一般的受害人和环保组织并不具有这样的能力。因此，应明确规定原告和被告各自应承担的举证责任的范围，如原告负责对损害的事实和造成的损失的大小举证，被告则负责举证其是否存在排污的情况、是否对环境造成污染以及排污与损害之间是否存在因果关系。

5.3 完善环境损害救济与赔偿制度

随着我国工业化和城镇化不断加速，环境污染和环境侵权事件频频爆发，造成经济损失，危害公众健康，影响社会稳定。从调查结果来看，环境受害人，特别是一些弱势群体，如外来暂住人口和本地农转非市民，他们是环境受害最严重的群体，却往往得不到合理的补偿，体现了明显的环境不公平。如何对环境受害人进行妥善地救济与赔偿，是当前亟待探讨的问题。

5.3.1 加快出台《环境损害赔偿法》

环境侵害具有延续性的特点，这就决定了对环境侵权救济不能孤立对待，需要建立一个多样化和全面的环境问责机制。很多国家都制定了专门的环境损害赔偿法作为特别法。而基于我国环境侵权与损害赔偿问题所面临的严峻形势，亟待制定《环境损害赔偿法》，建立环境损害赔偿责任追究制度。我国有关环境侵权不仅在民法中有相关规定，在环境法、民事诉讼法中也有相关特别规定。这与日本的环境情况和立法状况有类似之处，在环境侵权立法模式上，日本采用的是混合立法模式，即在环境法、《民法典》、诉讼法典中，规定环境侵权救济问题，又制定专门立法，解决环境侵权救济问题。所以日本的混合立法模式是值得我们研究和借鉴的。

5.3.2 适度采取惩罚性赔偿

在现有的法律框架之内，受害者即使得到了法律的救济，也仅仅只能获得因为身体或财产受到损害而给予的赔偿，而受害者的精神损害、环境权益损害则得不到补偿。惩罚性赔偿在一定程度上可填补一般赔偿所留下的缺口，不仅可以弥补受害人的实际物质损失，而且也可以起到威慑作用。因此，应当把惩罚性赔偿和精神损害赔偿纳入到环境侵权损害赔偿的范围之内。

5.3.3 加强环境损害赔偿社会化机制建设

环境污染损害赔偿责任的社会化有利于保护受害者，也有利于实现社会的公平。许多国家已经建立起一整套环境污染损害赔偿责任社会化的救济制度，包括环境责任保险、环境损害赔偿基金等，这是值得我国借鉴的。环境责任保险制度是环境污染损害赔偿责任社会化的重要组成部分。目前，多数国家已经建立了环境责任保险制度，主要有三种模式：法国和英国实行的是以任意保险为原则、强制保险为例外的制度；德国是兼用强制责任保险与财务保证或担保作为环境损害赔偿的制度；美国和瑞典实行的强制责任保险制度。环境责任保险制度也有消极的一面，即它在一定程度上减弱了对加害人的惩戒和遏止作用，不利于抑制企业的排污行为，甚至可能导致企业恶意污染，引发 “道德风险”。这就需要法律法规做出完善的规定，同时可以采用环境损害赔偿基金等手段进行弥补。环境健康损害补偿基金制度，是针对民事救济制度的缓不救急，或者救济不到位而设计的一套污染责任社会化制度，由于无法从加害人处获得相应赔偿，而由专门机构根据一定的条件和程序，从由污染企业交付、税费征收、政府拨款所组成的基金中支付一定数额的制度。该制度在环境侵权救济制度中引入了社会或行政力量，但从根本上说仍以 “污染者付费原则”和民事赔偿责任作为基础，基金组织保留有向加害人追索所付补偿金的权利。作为一种特殊的法人，基金会可以仿造赔偿主体对受害者承担赔偿责任，受害者不必证明谁是特定的加害人，也不必证明加害的可适用性，只要符合法定条件就可获得赔偿。对于受到污染的环境，基金也可作为治理环境的费用。世界上许多发达国家，如日本、美国，都设立了健康损害补偿基金制度。

此外，从长期来看，大力加强全民的环境教育，尤其是以农民为主体（包括超过2亿城乡流动人口）的草根阶层的环境教育，包括环境科学、环境技术和环境法制三方面的宣传，是传统农业经由或跨越石油农业，走向生态农业，缩小城乡环境差距，实现新型城镇化的前提条件之一，更是提高农民（包括城乡两栖人口）环境问责意识和环境维权能力的必由之路。

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责任编辑：蒋亚林

In recent years, the process of Dalian urbanization is accelerating, the quality of the environment was declining, the environmental conflicts happened frequently, and all kinds of environmental problems have caused the attention of the society. In order to solve the environmental problems of the further development of urbanization in Dalian, continue to maintain the nature of the livable city,this paper took high Park Street for example, investigated environmental accountability issues in the process of urbanization. Through the data ,the city environmental construction and environmental outlook have improved, but there are still some deficiencies, social environment consciousness are different , such as the existence of the obvious differences, the lack of accountability channels , the insufficient supply of the accountability system, the lack of public environmental accountability willingness, environmental compensation is unreasonable and environmental justice weakening etc.. The paper finally puts forward relevant countermeasures, suggests to strengthen the environmental education of residents, to protect the public's environmental right to know and right to participate, to strengthen environmental relief and ecological compensation, to establish the environmental responsibility system for life.

urbanization ; environmental responsibility ;environment accountability

C912

A

1674-4144（2016）-02-23（6）

艾丽娟，大连理工大学人文学部讲师。

王子彦，大连理工大学人文学部教授，博士生导师。韦芳慕，大连理工大学公共管理专业研究生。

国家软科学项目“加速城镇化进程中环境问责问题研究”（2014GXS4D0944）；国家自然科学基金“我国海岸带生态环境损害赔偿的制度体系与管理模式研究：以溢油污染为例”（71273038）。