水利工程建设质量管理与提升对策

徐永田

（水利部建设与管理司，100053，北京）

水利工程建设质量管理与提升对策

徐永田

（水利部建设与管理司，100053，北京）

水利工程；质量管理；问题；对策

以国务院印发 《质量发展纲要（2011—2020年）》为标志，我国推进质量兴国、质量强国进入新的历史阶段。作为水利行业质量工作最重要的内容，水利工程建设质量也取得长足进展，在水利建设投资规模和工程数量呈几何数量级增长的情况下，全国未发生重特大质量事故。结合参与组织对全国水利工程质量监督工作普查和对省级水行政主管部门水利建设质量工作考核，梳理分析近年水利工程建设质量工作尚且存在的问题，并提出对策建议。

一、水利工程建设质量工作进展和成效

水利部党组高度重视水利建设质量管理工作，把质量作为水利建设“工程安全、质量安全、资金安全和生产安全”的基础和核心，通过强化质量意识、健全规章制度、完善体制机制、强化监督检查等一系列措施提升水利建设质量水平。总体上看水利建设质量水平大幅度提升，保证了大规模水利建设的顺利实施。

①增强了质量意识。水利部召开全国性水利建设质量管理工作会议，开展重大水利工程项目法人质量安全谈心对话活动。印发了《贯彻质量发展纲要提升水利工程质量的实施意见》《关于进一步明确水利工程建设质量和安全监督责任的意见》，组织开展了全行业质量管理年和全国水利工程建设质量隐患大排查活动，不断强化全行业的质量意识。

②健全了规章制度。水利部先后出台了《水利工程质量管理规定》等12项有关质量监督、质量检测、质量考核、质量事故调查处理的质量管理规章和规范性文件，编制了《水利工程施工质量评定与检验规程》等上百个涉及勘察、设计、施工、质量检测、验收等方面的技术标准，形成了一整套全面系统、具有水利特色的质量管理规章制度和技术标准体系，为水利工程质量管理工作提供了强大的技术支撑。

③完善了体制机制。水利水电行业是全国工程建设领域最早引入并实践“项目法人责任制、招标投标制、建设监理制”现代建设管理制度的行业，建立了法人负责、监理控制、勘察设计施工保证、政府监督的质量保障机制，为保证工程质量提供了坚实基础。

④加强了政府监督。水利行业是较早实施质量监督制度的行业之一，建立了部、流域机构、省、地（市）、县分级监督的水利工程质量监督网络体系，主要采取巡回监督、重点项目设立项目站等方式，对建设各方质量行为进行监督检查，对工程的实体质量进行抽测，较好地履行了政府质量监督职能，实现了政府对水利建设质量监督的全覆盖。

⑤强化了监督检查。水利部和省级水行政主管部门每年组织对病险水库除险加固、中小河流治理、大型灌区改造、重大骨干工程等进行以质量为重点的专项监督检查和稽查。2015年启动对省级水行政主管部门水利建设质量工作的考核，并将考核结果纳入国务院对省级政府的质量工作考核。各地也正在建立省级对市、市对县水行政主管部门的质量工作考核制度。

自1998年以来，特别是近年的大规模水利建设质量始终处于受控状态，未发生重特大质量安全事故，涌现出黄河小浪底水利枢纽等一大批优质工程，水利工程质量总体趋好。国务院《质量发展纲要（2011—2020）》实施以来，国家把水利工程质量放在质量发展整体工作的突出位置。2014—2015年度，全国质量工作部际联席会议已将水利建设质量考核列为国务院对省级政府质量工作考核的重要内容，明确由水利部负责，直接采用水利部对各省水利建设质量工作考核结果。2015年9月水利部组织17个考核组对31个省 （自治区、直辖市）水利（水务）厅（局）和新疆生产建设兵团水利局2014—2015年度水利建设质量工作进行实地核查，现场抽查在建项目128个。在全国32个被考核单位中，12个考核评分为90分及以上，考核等级为A级（优秀），其中最高分上海市水务局为97.2分；其余单位考核评分为80.1～89.7分，考核等级为B级 （良好）。抽查的64个大中型项目考评结果优秀的占53%，良好的占37%，其余均为合格；64个小型病险水库除险加固、中小河流治理项目优秀率33%，良好率44%，其余均为合格。

二、地方水利部门推动水利工程建设质量工作创新经验

近年，通过卓有成效的水利工程建设质量管理工作，不但水利工程建设质量水平有了较大提升，而且各地创新发展了不少好的经验做法。

①强化了精品意识。地方水利部门围绕质量文化建设开展了不少活动，引导广大水利建设者不断强化质量意识，对质量管理工作成绩显著的单位和人员及其工作人员予以表彰，引导水利行业树立重质量、讲诚信、树品牌理念。上海市制定了《上海市水利工程金奖评选办法 （试行）》《上海市水务工程文明工地管理和评选实施办法》，先后对8个在建项目进行了表彰，43个工地被授予2014年度“文明工地”称号，水利行业积极参与上海市重点工程立功竞赛活动，在质量、安全、进度、科技、效益、文明施工、规范服务等方面开展竞赛活动，青草沙水源地原水工程、金汇港南闸改建工程等多项工程相继获得鲁班奖、大禹奖等国家级质量奖和上海市优质结构奖等荣誉。江苏省出台了《江苏省水利工程文明工地建设管理办法》《江苏省水利优质工程建设管理办法》，对获得文明工地、优质工程以及鲁班奖、詹天佑奖、大禹奖等荣誉的单位和个人，给予表扬激励，并列为信用档案的重要内容，激发了参建单位和广大从业人员重视质量管理、争创精品工程的积极性。

②构建了全面覆盖的质量监督体系。针对近年水利建设任务大幅度增加，大量中小型民生水利工程由县级及以下实施的现实情况，地方水利部门大力推进县级质量监督机构建设，不断充实省、市两级质量监督机构力量，全国31个省（自治区、直辖市）、5个计划单列市和新疆生产建设兵团均建立了水利工程质量监督中心站；市（地）级行政区建立质量监督机构的占93%；县级质量监督机构从无到有，目前有建设任务的县（区）级行政区建立的专门质量监督机构从2013年的 36%提高到目前的57%。2014年8月，经省编办批准，江西省水利厅水利工程建设质量与安全监督中心站更名为“江西省水利工程质量安全监督局”，增加机构编制6名，总编制人员为20名，提升了水利工程建设质量监督工作的地位，增强了工作的权威性。江西全省11个设区市水行政主管部门均设立了质量监督机构，97个有建设任务县区水利工程行政主管部门设立了质量监督机构，从事质量监督专兼职人员达650余人，健全省、市、县三级质量监督管理体系。浙江省82个县级水行政主管部门中，已由县（区）政府编制部门批复设立质量监督机构80个，占97.5%。吉林省42个县级行政区域，已有41个成立了质量监督机构，其中县级政府、编办和人事部门批准成立的占90%。辽宁省高度重视质量监督经费落实，省中心站每年足额落实质量监督财政预算经费，保障质量监督工作的开展；依据质量考核及评比结果，对全省水利工程质量管理工作成绩突出的市县进行奖励，获奖单位的奖励资金达100万元。

③落实了质量监督责任。2014年12月，水利部印发了《关于进一步明确水利工程质量与安全监督责任的意见》，明确了国务院水行政主管部门、流域管理机构和省级水行政主管部门履行政府水利工程质量监督的具体责任。各省级水行政主管部门也纷纷出台地方分级监督的意见，落实各级质量监督机构的责任。湖北省水利厅出台了水利工程建设分级监督管理意见，根据工程规模，明确划分省、市、县三级水行政主管部门质量监督管理责任范围，针对工程前期、建设实施阶段、工程验收等各个环节，明确了各处室的质量管理职责，落实质量监督人员职责，按照“谁签字、谁负责”的原则，将监督管理具体责任落实到人。云南省水利厅出台了《云南省水利厅关于进一步明确云南省水利工程建设质量监督责任的意见》，明确中型水源工程和大型灌区、四级堤防均由市（州）负责质量监督，充分发挥市（州）就近监督的优势，省中心站定期对州市承担监督的中型工程开展质量监督检查和技术指导。

④探索出适应新形势的质量监督模式。针对当前大、中、小水利工程遍地开花，种类繁多、性质复杂，监管难度大、质量风险高的特点，各地积极探索有针对性的监督新模式。江苏省提出中小型民生水利工程质量监督组织模式，即“总体县站监督、重点市站监督、基层力量参与”的构建原则，按照“差别管理、程序简明、重点突出”的原则，以“全面覆盖”为基础，以“监督有效率”为准绳，以“质量可控”为目标，对质量监督的程序、方式和内容进行优化。在监督对象上，实行差别管理。对于中小河流治理、小型水库除险加固等建设规模相对较大、技术难度相对复杂、建筑物等级相对较高的工程，按基本建设工程的要求开展质量监督工作；对于小型农田水利重点县建设、农村饮水安全、农村河道整治、灌区续建配套与节水改造、小流域综合治理等建筑物单体规模较小、建筑物等级较低、技术难度不大的工程，简化工程质量监督程序、方式和内容，在监督程序上力求简明有效，简化质量监督手续、工程项目划分。河南省创新水利工程实体质量巡检模式，通过“省质监站巡检、建设处处罚、监察室督办”的工作流程，构建起质量巡检、质量问题认定和质量问题处罚三位一体的质量巡检新体系。从2010年开始，河南省还推行水利工程建设质量评价及预警防控机制，采取定量评估与定性评估相结合，全面评价工程质量管理情况。按照质量问题或存在质量隐患的轻重程度，由轻到重依次划分为：Ⅲ级预警（黄色预警）、Ⅱ级预警（橙色预警）、Ⅰ级预警（红色预警）三个等级，由监督机构根据工程质量预警等级，分别采取有针对性的措施，督促参建单位及时整改存在的问题，防止质量事故发生。根据不同预警级别采取有针对性的措施，增强监督实效，督促存在问题及时整改到位。

⑤推行工程实体质量第三方检测和“飞行检测”。近年，一些地方建立了工程质量“飞检”制，对工程建设中关键项目和关键环节的质量实行不定期、不定点、不事先通知的突击性随机抽样检测；积极推进第三方质量评价检测工作，对在建工程进行质量对比抽检，确保了工程质量。如从2010年开始，湖北省水利厅每年组织开展质量飞检工作，从完善质量飞检工作制度着手，以文件形式明确了飞检项目的选取、经费的落实、飞检单位的选择、飞检成果运用等方面内容，将质量飞检工作规范化、制度化。湖北省将竣工验收抽检提升为“同步检测”，在工程开工初期就下达质量抽检方案，要求项目法人委托相应资质的检测单位随着工程进展同步开展抽检，在法人验收时即可取得抽检结果，既有利于及时判断工程质量并进行整改，又能避免工程完工后被动进行破坏性检测。湖北省水利厅还严查检测行为，一查资质、资格及许可范围，对检测单位的资质等级和检测人员的专业类别进行抽查；二查防止施工自检、监理平检和第三方检测相互替代；三查强制检测和专项检测执行情况；四查检测单位回避制度，避免同一家检测单位同时承担施工自检和监理平检、第三方抽检，以便各方质量检测数据相互验证；五查是否及时开展了“同步检测”，在工程验收时，是否出具了相应的质量检测结果。云南省在“建设管理费”中增列了 “质量抽检费”，质量抽检费率为工程建安费的0.5%～1.0%，确保了质量抽检工作的正常开展。

⑥加大对质量事故和质量失信行为的问责处罚力度。全国不少地方将加大责任追究、行政处罚力度和对质量失信行为的曝光作为加强质量管理的有效手段。河南省成立“水政监察质量监督支队”，省中心站有18人先后获得水利部颁发的水政监察证和河南省人民政府颁发的行政执法证，装备配发了执法车辆和照相机、执法记录仪等取证装备，保证了执法工作顺利开展。各市（县）质监站也不断加强执法能力建设，有6个市级质量监督机构参照省中心站模式，成立水政监察质量监督大队，开展水利工程质量执法工作。

三、存在的主要问题及对策建议

1.主要问题

①中小型工程前期工作质量不高。这类工程初步设计等前期工作多由资质等级较低的基层设计单位承担，质量难以保证，再加上地方层层下放审批权限，市、县两级特别是县级专业技术力量不足，审批环节质量把关不严。比如，少数中小河流治理项目设计方案未能很好体现生态治理理念，存在渠化、硬化和白化现象。

②质量违规违法行为屡有发生。

部分水利建设市场主体信用缺失，市场行为不规范，个别单位借用资质、转包、违法分包，偷工减料，工程质量潜在风险增高。

③中小型水利项目质量管理水平不高。中小型项目多由县级水利部门组织实施，项目法人多为兼职，专业技术人员少，现场质量管理不到位；监理费用较低，部分项目监理质量控制流于形式，质量控制不到位。

④基层质量监督力量薄弱。基层水利部门受编制和经费限制，市、县两级尤其是县级质量监督机构，人员数量较少，素质偏低，经费不足，难以满足水利建设质量监督工作需要。

2.对策建议

①落实质量终身责任。按照项目法人负责、勘察设计施工单位保证、监理单位控制和政府监督的质量管理体制，落实有关各方项目负责人和单位领导人质量终身责任，并严格实行责任追究。借鉴其他行业采取的书面承诺制、永久性标牌制等做法逐步在水利建设行业推广实施。

②强化政府质量监督。进一步建立健全质量监管体系，明确水利工程建设质量监督的执法属性，大力推进县级质量监督机构建设，使监督机构数量、人员、经费与大规模民生水利建设规模相适应，实现政府对水利工程建设质量监督全覆盖。组织实施水利建设质量工作考核，作为质量监管的有力举措，并向基层推进。

③加强工程质量检测。强化质量检测数据在水利工程实体质量管理中的作用。完善施工单位自检和监理单位平行检测、跟踪检测，推行项目法人委托第三方强制性检测，质量监督机构采取政府购买服务方式开展“飞行检测”，提高工程实体质量检测结果的客观性、公正性和权威性。

④加快信用体系建设。贯彻落实国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》和水利部、发展改革委《关于加快水利建设市场信用体系建设的实施意见》，加快水利质量管理信息系统和水利建设市场信用体系建设，推进信用信息和项目信息公开，开展水利建设市场主体信用评价，把质量行为作为信用评价的重要内容，各级水行政主管部门、项目主管部门、项目建设单位和有关单位在招标投标、行政审批、评优评奖、日常监管等工作中积极应用信用评价结果，实施市场主体信用分类监管，建立健全守信激励失信惩戒机制，营造水利行业领域诚实守信的良好市场环境。

责任编辑 李建章

TV51

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1000-1123（2016）18-0033-03

2016-08-16

徐永田，市场监管处处长，高级工程师。