农地流转非粮化的法律问题研究

岳　海

贵州民族大学研究生院，贵州　贵阳　550001



农地流转非粮化的法律问题研究

岳海

贵州民族大学研究生院，贵州贵阳550001

摘要：导致农地流转非粮化的原因是种植粮食作物的收益低，风险大，相关农业补贴的制度不完善，农业经营主体种植粮食的积极性不高，同时，在不改变农业用途和基本农田保护的前提条件下，我国法律并没有禁止非粮化。如何防止农地流转的非粮化，笔者认为一是国家通过立法对土地资源的用途进行管制，比如基本农田保护制度。二是国家通过立法对土地资源的用途进行引导。

关键词：农地流转；非粮化；农业补贴法律制度

一、农地流转非粮化的现状

农地流转简单地说就是农村土地的流转，农地流转的非粮化，是指农地流转后，农地没有被用于种植稻谷类、麦类、玉米、高粱等粮食作物而是被用于种植油料作物类(含豆类)、蔬菜和瓜类、糖料作物类、水果和酱果类农作物的情形。

近几年随着工商资本的下乡，为农业带来可观的资金投入。但资本具有逐利本性，在种植粮食比较收益相对低的情况下，种植其他附加值更高的经济作物、林木花卉乃至搞养殖业便成为追求。这是农业生产市场化的理性选择，而且这样的选择往往被地方政府当作特色农业而得到支持。以下两组数据体现了农地流转非粮化的现状。依据中国国土资源报报道，全国两会期间，全国人大代表、西北农林科技大学校长孙其信等15名代表建议，国家应高度警惕粮食主产区农地流转“非粮化”对粮食安全的影响，采取有力措施遏制农地流转“非粮化”倾向。

2013年4至8月，西北农林科技大学“粮食主产区土地流转的现状及机制构建”课题组选取河南、山东、河北、安徽四省14个县，进行了万分之一大样本农户抽样调查。调查发现，四省样本农户共流转土地6777.1亩，其中4140.7亩用于种植非粮作物或进行非农建设，农地流转“非粮化率”达61.1%。转入大户(经营土地面积在20亩以上的农户)农地非粮作物播种面积达47.13%，“非粮化”倾向明显。依据每日经济新闻报道，2014年6月17日河南省地方经济社会调查队发布了《河南省农村土地流转情况调查报告》(以下简称《报告》)。《报告》指出，一般农户流转土地的“非粮”比例已经高达40%，而土地经营大户的“非粮”比例从2010年的43.7%上升至目前的60%数据显示，截至2013年底，河南全省农村土地流转面积已达3216万亩，占家庭承包耕地面积的33%。如果以2013年河南省农村土地流转比例为33%计算，那么目前河南全省有超过13%的家庭承包耕地没有用于种粮。

二、农地流转非粮化的危害

粮食安全就是如何解决好人们的吃饭问题，是以一国粮食生产能力能否满足需求为界限的，满足需求就视为实现了粮食安全，反之可视为粮食不安全。目前世界各国提及最多也是粮食安全研究文献所公认的粮食安全概念，起源于1974年月在罗马召开的联合国世界粮食会议，在这次会议上将粮食安全的定义为保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品。美国经济学家Alberto VaideS提出粮食安全的概念认为，考察一个国家的粮食安全水平，至少有三个评价标准：一是根据国际营养标准所确定的最低粮食消费量；二是趋势性消费，即以过去若干年的平均消费水平为基数，将其他各年的消费量与其基数相比较，如果超过基数，表示粮食安全水平提高了，反之亦然；三是维持穷人阶层粮食消费的能力，如果该国家有足够的粮食提供，但不是所有人都能够买得起粮食，那么该国的粮食也不是安全的。

2014年中央一号文件中提出，要构建新形势下的国家粮食安全战略，把饭碗牢牢端在自己手上，同时赋予农民对承包地占有、使用、流转等权利。我国人口数量大，人均耕地少、人均水资源少，我国粮食生产本身面临着耕地减少、耕地不断退化、生态环境不断恶化局势。最近几年来，大量农地流转的“非粮化”现状，更加危害了我国粮食安全。数据显示，截至2013年底，河南全省农村土地流转面积已达3216万亩，占家庭承包耕地面积的33%。如果以2013年河南省农村土地流转比例为33%计算，那么目前河南全省有超过13%的家庭承包耕地没有用于种粮。如果农地流转非粮化局势不加以控制和引导，将严重影响我国的粮食安全。

三、农地流转非粮化的原因

农地流转非粮化的根源是农户或者其他市场主体种植粮食的积极性不高，而导致种植粮食的积极性不高的原因主要是以下两个方面，一是在经济方面，种植粮食作物的收益低，风险大，机会成本高；二是在法律法规方面，种植收益较高的蔬菜及其他经济作物并没有被法律禁止，同时我国的农业补贴方面的法律法规不完善。

机会成本是指人们在作出某种选择时，假设放弃该种选择而作出其他选择所获得的最大利益。在人们拥有行为自由和自主选择的市场经济中，机会成本往往是人们在作出行为决策时必须思考的问题。当农户或者其他市场主体可以自由选择在土地种植粮食还是种植蔬菜或者其他经济作物时，选择种植蔬菜或者其他经济作物的收益就是种植粮食的机会成本。在种植粮食作物的收益较低甚至亏损的情况下，市场主体往往选择不种植粮食，“非粮化”种植是市场经济规律的自然选择。随着流转费、人工费和生产资料价格的不断上涨，粮食种植企业的成本也不断提高，在农产品价格体系不够完善，粮食价格较低的同时，不断提高的生产成本吞噬企业规模化种粮的利润。企业作为市场经济的主体，当种粮的经济效益低于种植其他经济作物，往往会基于成本和盈利考虑，倾向种植经济作物。以山东省某市为例，种植小麦、玉米两季作物的农户，平均每亩土地净收益只有1171.5元，而只种植一季彩椒的蔬菜农户可获净收益达30005.7元，两者差距悬殊。

从法律方面来看，我国规范农地流转的及土地用途的法律法规主要有《农村土地承包法》、《物权法》《土地管理法》。《农村土地承包法》第三十二条第一款第二项规定农地流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；《物权法》第一百二十八条规定土地流转未经依法批准，不得将承包地用于非农建设；依据《土地管理法》第四条国家实行土地用途管制制度。将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；《基本农田保护条例》第十七条禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

从以上法律规定可以看出，如果流转的土地是基本农田，只要不在基本农田上发展林果业和挖塘养鱼，不改变基本农田的农业用途，在基本农田上种植经济价值较高的蔬菜、花卉等作物并没有被法律所禁止。如果流转的土地是基本农田以外的其他农用土地，法律只规定土地流转不得改变土地的农业用途，并没有限制土地流转后，在土地上只能种植什么，不能种植什么。因此，在流转后的农地上种植经济价值较高的蔬菜、花卉等是法律所允许的行为。

在农业补贴法律法规方面，农业补贴的金额较低，不足以弥补农户或者其他农业经营主体种植粮食和种植其他经济作物之间的收入差距，当种植粮食作物所得收益加上种植粮食的补贴的总收入小于种植其他经济作物的收入时，农业经营主体往往不选择种植粮食作物。

四、法律对农地流转干预的正当性

(一)法律推动农地资源的优化配置

资源优化配置就是指资源得到更高效率的利用，资源的利用产生更大的的价值。要实现资源的优化配置，需要有自由竞争的市场环境，市场主体能够自主选择，市场主体是理性的经济人，市场主体的行为由价值规律调节。法律是由经济基础决定的上层建筑，法律只有正确反映经济关系和社会发展的客观规律，只有符合经济基础和生产力发展的客观要求，才能推动经济和社会的良性健康发展。在市场经济中，市场对资源的优化配置起决定性作用，是经济和社会发展的客观规律。因此，法律应该保障市场在资源配置中的决定作用。在土地流转方面，法律在提供自由竞争的市场环境的同时，要保障在一定范围内市场主体在土地用途方面的自由选择。

(二)农地流转中市场主体活动的外部性需要法律干预

严格来说，外部性是一个经济学概念，它是由马歇尔和庇古在20世纪初提出的，是指市场经济主体在自己的活动中对他人、对社会、对国家产生了一种有利或者不利的福利影响，包括正的外部性和负的外部性。负的外部性，比如工厂在生产产品的过程中排放的污染物，正的外部性，比如地铁站的开通，方便了地铁经过地区的交通条件的同时，又使地铁站周边的房价和地价的上涨。农地流转中正的外部性是指土地流转后，农地用于粮食作物的种植，客观上满足了他人对粮食的需求，同时又保障了国家的粮食安全。而农地流转的中的负的外部性是指，农地流转后没有被用于粮食生产，而是被用于非农建设或者是被用于栽种蔬菜及其他经济作物，如果此种现象继续扩大，客观上危及国家粮食安全。法律对于正的外部性应该鼓励，而对于负的外部性应该抑制。对于农地流转中正的外部性国家应该通过法律法规加大补贴支持力度，对于农地流转中负的外部性，应该完善基本农田保护制度，通过罚款，提高税收等措施，制止负的外部性。

五、防范农地流转中“非粮化”倾向的相关立法建议

国家法律对土地资源利用调控，笔者认为主要有两个方面，一是国家通过立法对土地资源的用途进行管制，比如基本农田保护制度。二是国家通过立法对土地资源的用途进行引导，比如，农业补贴方面的制度。

国家在对土地资源的用途进行管制的法律制度中，应该注意划分市场和政府的边界，政府在防范市场失灵的同时，要给市场调节调节土地资源的配置留下空间和余地，国家在保证粮食安全前提条件下，重新划定基本农田的范围，基本农田的范围就是政府和市场的边界，在基本农田范围以外，就是市场调节的空间，由市场决定基本农田以外的土地用途，当然也要符合整体规划。

市场在资源配置中起决定作用，市场经济主体在采取某一种行为往往是一种利益和风险的考量过程，市场资源通常流向利益高，有利可图的行业和领域。在农地流转过程中，如果种植粮食的作物的收益低，且风险大，土地资源的利用就会转向收益高，风险低的蔬菜或者经济作物领域。此时，如果国家通过法律强制规定，在基本农田上只能种植粮食作物，不能种植蔬菜或者经济作物，那么结果只能是市场主体根本不会把资源投向粮食作物种植。可能导致大面积的良田荒芜。因此，国家应该，完善粮食补贴的法律制度，提高粮食补贴，减小种植粮食作物的机会成本，使种植粮食作物的资本报酬率达到种植其他经济作物的水平，提高粮食种植者的积极性。也就是，在立法方面，要完善基本农田保护制度和粮食补贴制度。

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作者简介：岳海(1988-)，男，贵州纳雍人，贵州民族大学研究生院，经济法学专业2013级硕士研究生。

中图分类号：F321.1；F299.21

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)01-0078-02