法官助理制度改革分析*

胡艳菊　刘宇驰　徐曼娜　张海兰　杨斯凌

云南大学，云南　昆明　650500

*本论文得到云南大学研究生科研创新基金资助，论文系云南大学第七届研究生科研资助项目(项目名称：法官助理制度改革的实证分析；项目编号：ynuy201480)的研究成果。



法官助理制度改革分析*

胡艳菊刘宇驰徐曼娜张海兰杨斯凌

云南大学，云南昆明650500

*本论文得到云南大学研究生科研创新基金资助，论文系云南大学第七届研究生科研资助项目(项目名称：法官助理制度改革的实证分析；项目编号：ynuy201480)的研究成果。

摘要：党的十八届四中全会提出建设法治中国的奋斗目标，推进司法体制改革，法官助理制度作为司法改革的重要内容之一，关系着法官的职业化、精英化，是实现司法人员分类划管理的重要制度之一，考量我国的法官队伍现状、司法行政化、司法地方化、司法效率与司法公正，研究我国法官助理制度，从完善法院人员分类划管理、法官助理的定位与工作职责、法官助理的选任和管理等方面，提出完善我国法官助理制度的建议。

关键词：法官助理；改革路径；司法人员分类管理

一、法官助理制度改革势在必行

我国在1999年、2002年、2003年、2004年、2008年等出台过关于加强法官助理的制度建设的相关文件，到2014年，十八届四中全会后，法官助理制度改革正在试点和推行。虽然法官助理制度改革历经多年，但一直未取得实质成果，仍需要从我国法官队伍实际状况、未来的发展目标等进一步研究探索。

(一)法官队伍构成缺乏规范

1.基层法院法官素质参差不齐

我国法官的素质参差不齐与我国法院体制的变革有着紧密联系。文化大革命之后，我国的法院工作重新恢复，一些不具备法学专业知识的人员被推向法官职位从事审判工作；20世纪80年代以后，随着经济的发展，案件数量不断增多，由于政策的原因，一些不具备法学专业知识的军队转业军人也进入到法官队伍中，导致我国目前法官队伍中非专业人士与专业人士相混合，各种知识结构的人员都可以而且事实上成为了法官，形成了一种法官大众化的局面。

2.专业化、精英化法官的缺乏

我国法官数量并不少，但是专业化、精英化的法官却相当缺乏。法官人数至少占法院工作人员总人数的一半以上，但是“具备法官资格，却不在审判工作岗位，而是从事党务、人事、司法行政或后勤工作的人员为数不少”，平均比例为15%左右。此外，部分法官在从事法官岗位并获取丰富的审判实务经验之后会调往行政岗位担任行政领导，而不再从事审判实务，如此便造成了有经验的法官的流失。

3.法官人员组织结构混乱

我国长期以来，法院人员的组织结构形成了“审判员——书记员”的“一审一书”模式。大量的事务性工作由一位法官和一位书记员共同完成。这种传统的“师徒模式”模糊了法院工作的界限，在案件数量多，审判业务繁重的情况下，审判事务与辅助事务相混合，造成实践中审判经验及法律专业知识相对薄弱的书记员并不是单纯的完成审判辅助性工作，大量的与审判有关的事务性工作都由书记员独立完成。

(二)诉讼实践与诉讼目标相差甚远

1.司法行政化严重

我国司法行政化具体表现为两个方面：一是我国法官是按照公务员录用标准来选拔和任用的，不是相对独立的司法官员，具有行政角色，造成审判与行政的混淆，使法官从产生的那刻起就带有浓厚的行政化色彩。二是法官内部级别待遇行政化，上下级法院形成实质的行政管理和领导关系。这种传统的司法与行政不分的人员管理模式给司法独立与公正带来了严重的损害，急需改变法院人员的管理模式，去除行政化的管理色彩。

2.司法地方化严重

所谓司法地方化是指司法权受制于地方政府和党政机关。我国法官的工资收入、法院其他财政支出是由地方政府预算并支付，相关财物均由地方政府管理，类似于其他行政部门。法官从经济上受制于地方政府，政府可以完全掌握法院的经济命脉，形成法官“听命”于法院，法院“听命”于地方政府的局面。这种附庸于政府的司法权始终难以让法官消除物质经济上的后顾之忧从而独立办案，因而需要在制度设计中保障法院的财政独立，摆脱地方政府、地方财政的束缚，间接实现法官独立办案，实现司法独立。

二、法官助理制度运行的困境及成因

(一)谁来做法官助理？

从外部统一招聘“外援型”法官助理，每年毕业生基数大，就业压力大，来源可以保证，但是刚毕业的学生缺乏一定的社会实践经验，尤其是缺乏调解经验，书生气过浓，需要一定时间适应助理岗位工作。即便是一段时间后完全适应了该职位的工作任务，又会离职去寻找新的工作。招聘合同制的法官助理，以协助解决行政机关日常工作中遇到的一些专业性较强的问题。人民法院招聘法官助理，招聘人员应具备一定的法律专业知识及学历基础。然而这类法官助理由于无编制，待遇有差异，致使难以招到法律素养好的法官助理。将人民法院内部部分法官转岗为法官助理的“内生型”法官助理，既能保证未来的法官助理的法律素养，又能保证其对人民法院内部工作的熟悉程度，便于案件在不同工序之间的高效运转。然而，现有法官难以接受降格为法官助理。

(二)现有法官如何裁减？

法官助理制度需要一部分法官退居至法官助理岗位，一部分法官推举为职业法官。这一举措不仅会让退居的法官助理存在心里上的障碍，还会打击他们的积极性。《职业化意见》第29点指出：“确定法官员额后，一些不能继续担任法官但符合法官助理条件的人员可以担任法官助理。”《试点意见》进一步提出了“老人老办法”和“新人新政策”两个原则：转任法官助理的现职审判员、助理审判员法律职务不变、待遇不变；对于书记员和新入职的干部，则不再任命为助理审判员，如果法官员额出现空缺直接提请人大任命审判员。尽管如此，对于本质上属于对现有权力的一种剥夺的措施事实上还是难以实现预期目标。

(三)法官助理的具体职责如何确定？

传统的审判工作一般是由法官与书记员共同配合完成，而增加法官助理岗位之后，三者需明确具体职责，这也是法官助理改革能否切实有效发挥作用的重要体现。实践中部分法官助理被当作书记员来同等看待，并不能发挥其专业性的特点，而另一个极端则是部分正式法官过度依赖于法官助理，甚至将部分案件的判决意见与判决书制作都全权交由法官助理单独完成，将自己的审判任务过多地转嫁于法官助理的身上，亦是不合理的。而且截至目前，并无相关规定来细致地对法官助理的工作内容进行归纳总结，仅为法院内部自己设定相关工作范畴，这样就导致法官助理的工作很难以明确的考核项目标准来加以衡量，可能会在一定程度上对其工作热情及积极性造成消极影响。

三、法官助理制度改革的策略

(一)完善法官助理的管理

1.正确定位法官助理

法官助理辅助法官的裁判工作，具备审判辅助人员的性质，具有较强的法律专业性，需要具备专业的法律知识，兼具一定的行政属性和司法属性。此外法官助理作为未来法官人选的重要来源之一，要在法官助理职位上积累法律经验、法律逻辑，所以与普通公务员相比，需要进行额外的法律知识考试。法官助理要致力于推进法官的职业化、精英化、专业化，提高法官队伍的整体水平，推进法治化建设。

2.重视法官助理的职责定位

法官助理既然作为法官的辅助人员，那么其权限不宜设置过于宽泛，一些实体性权力不宜享有，例如其仅能组织双方当事人进行意见交换、组织双方当事人在举证期限届满之前进行证据交换、主持一定范围内的调解工作、整理刑事案卷、校对判决书等，而涉及实体性的判决内容则仅能是由合议庭给出，法官助理仅能够协助执行。

3.提高法官助理的职业保障

法官助理的待遇是略低于正式法官的，这一点毋庸置疑，那么如何在目前的环境下最大限度地予以法官助理相关物质以及内心的保障，今后大批法官助理将步入工作岗位，不能单纯指望国家财政来额外对其进行照顾，若要单纯依靠国家财政来支援，显然是不够的。我们可以从法院内部资源配置入手，一定程度上予以法官助理必要的独立权限，提升其内心自我认同感，而在其待遇方面，可以根据其办案量的多少来重新进行法院内部工资调整，在出差补贴、年假福利等方面要保证一视同仁，避免其产生过大的心理落差。同时要建立完善的法官助理职务晋升体制，让法官助理有可期待的职业晋升出路。

(二)建立完善的配套制度

1.法官员额制

法官员额制是法官助理制度的基础，也是实现法官职业化的重要条件，修改后的《法官法》中规定了最高人民法院会同各级法院根据审判工作的需要，制定法院法官在人员编制内员额比例的办法，建立精英型的法官群体。根据我国法院的人员现状，实行法官员额制度，意味着法官必须“少而精”，这就要围绕法官设置审判辅助人员来协助法官完成审判工作。法官员额制度与法官助理制度紧密联系，互为条件。通过确定法官的员额比例，法官职业化有了前提保障；通过确定法官员额，明确了法官职位，给法官助理制度发展创造了制度条件。

2.法官遴选制度

我国已经初步建立的法官遴选制度，2008年发布的《公开选拔出任法官、检察官任职人选暂行办法》较为具体的规定了法官遴选的方式，提出拟任职位的资格和条件，并且规定了选拔人员的程序。这一办法弥补了我国之前法官遴选制度的不足，对提高法官司法能力有着重要意义。2014年公布的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出要在省一级设立法官遴选委员会，作为省以下法院人员省级统管之后的法官遴选机构，目前多省份已经成立法官遴选委员会，云南省于2015年8月20日成立了由专门委员和专家委员组成的法官遴选委员会。这一机构的设立有助于法官的专业能力、道德水准、职业操守等全面的素质保障。遴选制度的设置，使优秀的法官助理能通过法官遴选晋升为法官，进行案件的审判，这有利于激励法官助理的工作积极性，避免人才的流失。

3.书记员单列制度

我国在1999年《人民法院五年改革纲要》中提出书记员单列制度的，对书记员的录用、培训、晋级等进行单独管理，从而改变书记员向法官晋升的传统做法。2003年发布《人民法院书记员管理办法(试行)》规定对新招收的书记员实行聘任制和合同制管理，书记员不再向法官发展。推行书记员单独序列，明确其与法官助理职责的区分，理顺书记员与法官助理的关系，才能使书记员制度与法官助理制度紧密衔接，实现法院人员分类管理、职业专门化，为法官助理制度推行创造条件。

4.财政统筹制度

2014年6月通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》中规定了“经费上收省级管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平”。即法院财政由省级统筹，要求司法人员的收入不仅不能低于现有水平，还要考虑各地经济发展的实际。改革对于政法经费和司法人员待遇的重视也为法院人员分类管理提供了可能性。

[参考文献]

[1]刘晨.法院改革中制度移植的反思——从“法官助理回归助理审判员”想开去[J].法治论坛，2009(3).

[2]杨玉兰.法官助理制度的实践与探索[J].人民司法，2007(7).

[3]李冠颖.“外援型”法官助理适用存在的问题[N].江苏经济报，2015-4-8.

作者简介：胡艳菊(1990-)，女，云南腾冲人，云南大学法学院2013级硕士研究生，课题主持人。

中图分类号：D926.2

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)01-0035-02