我国集体水资源管理现状与对策建议

余艳欢，柳长顺，戴向前

（1.北京中水润泽咨询有限公司，100038，北京；2.水利部发展研究中心，100038，北京）

我国集体水资源管理现状与对策建议

余艳欢1，柳长顺2，戴向前2

（1.北京中水润泽咨询有限公司，100038，北京；2.水利部发展研究中心，100038，北京）

在深入剖析我国集体水资源管理现状的基础上，结合农村综合改革与实行最严格水资源管理制度的有关要求，研究提出了加强集体水资源管理的总体思路及基本原则，并从高度重视集体水资源管理、加强对集体水资源监测计量、开展集体水资源确权登记、实行集体水资源用途管制、加大对农民用水合作组织扶持力度、统筹推进各项水利改革等方面提出对策建议。

集体水资源；管理；对策

一、集体水资源现行管理模式

水法等现行法律规定农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用，集体水资源不实行取水许可与水资源有偿使用制度。除此之外，集体水资源管理制度相对空白，其管理通常与工程管理融为一体，且主要依靠农村集体组织自治自管，尚未纳入水资源行政管理范畴。目前集体水资源管理主要存在以下四种模式：

①村委会直接管理。由各村（组）委派或聘用管水员，负责工程日常管护、蓄水放水、计收水费等事项，相关经费由村委会通过“一事一议”、投工投劳、计收水费等方式解决。适用于一些工程规模小、受益户多且分散的地区，在我国各省普遍采用。由于管理经费不足、管理人员能力有限，管理效果不明显。

②受益户联户共管。在明晰工程产权集体所有的基础上，由村委会通过协议确定并授予受益户享有集体水资源使用权和保护水资源的义务。具体管理事项由受益户自主协商，自主管理，共同受益。该模式适宜于工程规模小、受益户相对集中且范围易于确定的丘陵山区，在湖北省宜都市应用最为广泛，效果显著，不仅有效维持了用水秩序，还提高了水资源利用效率和效益。

③承包经营管理。村委会通过承包、租赁、拍卖和股份合作等方式，将一些工程规模较大、具备多种功能的水库和塘坝交给农户、种植大户、私人企业等，授予集体水资源使用权及其工程经营管护权。具体事务由承包者承担，村委会只负责协调村组成员与承包者之间的用水关系。早期由于承包责任和义务界定不清晰，承包者履行集体水资源管理的职责积极性不高，村委会维权依据不足、力度不够，有时损害农民用水权益。近年，一些地方通过完善承包流程和规范承包合同或协议管理，加强集体水资源承包管理。湖北省襄阳区程河镇华楼村委会在与承包主体签订工程承包协议中，明确承包主体享有获得上级财政下拨的管护资金、计收农业水费、开展水产养（种）殖等权利，同时应履行堰塘日常维修养护、水资源管

理和保护、确保堰塘水源首先满足灌溉功能等义务。

④协会参与式管理。农民用水户协会通常由群众自发组织，按照既定制度章程开展水资源调配、节水灌溉、水费计收、工程管护等工作。其运营经费通过“民办公助”、财政补助、农民投劳、水费收入、多种经营等方式获得。村委会可自行组建协会，也可委托具有较强能力的现行协会开展集体水资源管理。湖北当阳市东风三干渠农民用水户协会成立于2000年，受王店、玉泉两镇9个村的委托，负责管理和经营2座小（1）型水库、6座小（2）型水库，为39个农民用水小组的农业灌溉提供供水服务。自协会成立以来，不断完善管理制度，理顺了用水秩序，扩大了服务范围，增加了灌溉面积，实现了集体水利工程良性运行及其水资源合理利用。

二、集体水资源管理中存在的突出问题

1.集体水资源量家底不清

集体水库和塘坝大都建于20世纪50年代到80年代初期，由于投入经费有限、建设标准偏低，集体水利工程很少建有量水设施。目前，湖北宜都市作为全国水权改革试点，为集体水塘和水库补建了水尺等简易量水设施，其他大部分地区没有安装集体水资源计量设施。集体水资源量只能通过第一次全国水利普查和水资源管理公报、年报等现有统计资料进行估算。计量设施或计量方法严重缺失，集体水资源实际规模难以精准考量。家底不清增加了集体水资源管理难度。

2.集体水资源管理制度缺失

为了保障农业生产和农民用水权益，1988年的水法规定 “农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有”，集体水资源及其水利工程管理和使用由农村集体经济组织负责的思想由此植根。2002年水法修订后，将农村集体组织的所有权修订为使用权，但对国家履行集体水资源所有权人的职责却没有进一步的体现。集体水资源除了不实行取水许可和水资源有偿使用制度外，并没有出台相关的管理配套制度。调研发现，有些干部群众认为集体水利工程为集体资产，集体水资源用于满足集体经济组织范围内的生活和生产用水需求，量少事杂，对整个经济社会发展的影响较小，水行政管理不应过多干预，也无力多管。因此，集体水资源管理长期游离于现行水资源管理制度之外。

3.集体水资源管理基础薄弱

集体水资源管理及其工程管护主要依靠农民投工投劳。随着农村劳动力大规模向城市转移，加上农村税费改革取消了农村“两工”，组织农民群众投工投劳参与管理难度加大。大多数农村经济组织或者农民用水户合作组织经济基础薄弱，无力聘请专职管护人员开展集体水资源管理工作。现有的集体水资源管护人员多为农村留守人员，管理能力有限，管理效果欠佳。近年中央出台了一系列政策文件，要求各地加大公共财政投入、鼓励农民投工投劳和社会资本投入、完善“一事一议”制度等，但由于政府及有关部门加强集体水资源管理“名不正”，财政补助资金扶持力度又不足，集体水资源本身经济效益较低，缺乏吸引社会资金投入内在驱动，集体水资源管理资金短缺问题依然未解。

4.集体水资源功能逐步退化

过去集体水资源既提供灌溉用水，也是村民的生活水源；其水域既能蓄洪防涝，又能美化环境和调节气候。现在部分农村实行集中式供水，集体水资源供农村生活饮用的功能逐渐削弱。随着城镇和工业快速发展，产业结构发生巨大变化，部分地区农田灌溉面积逐步萎缩，农业灌溉对塘堰和小型水库的需求不断降低。尤其是南方丰水地区，农业灌溉主要依靠降雨，塘堰和小型水库仅作为备用水源，利用频率大幅度减小，基本的灌溉功能逐步退化。目前，相当一批集体水库和塘坝被承包租赁用于养殖和旅游，甚至有的被废弃，无人管理。调查显示，近30年来，超过80%的农村塘坝已基本消失。

三、加强集体水资源管理的基本思路

1.总体思路

按照水法、物权法等有关规定，集体水资源实行所有权与使用权分离，国家为集体水资源所有权人，国家及其政府有责任有义务管理和保护集体水资源，维护农村集体经济组织享有集体水资源使用权的权利。加强集体水资源管理，首先需要明确集体水资源的边界，理清政府与农村集体经济组织之间的关系。在权责利明晰的基础上，借鉴现行水资源管理制度以及集体土地、林地和农村草原等管理制度中一些行之有效的做法和经验，建立集体水资源管理制度，通过确权登记、用途管制等措施，明确相关管理主体的职责分工，规范集体水资源用途和集体水资源管理行为；建立集体水资源管理激励和占用补偿等机制，提高管理责任主体参与管理的积极性，切实保障农民的用水权益。

2.基本原则

根据现行法律法规规定，建立集体水资源管理制度须坚持以下原则：

一是坚持资源公有与物权法定原则。在进行集体水资源确权登记时，须严格按照水法关于集体水资源为国家所有、农村集体经济组织使用的规定，明确集体水资源为农村集体公有资产的属性，确保集体水资源的有效调配和使用，并适当赋予农民权利，明确占有、使用、收益、处分等权利归属和权责，保障农民用水权益。

二是坚持水土资源与工程相结合的原则。集体水资源、集体水库或塘坝、集体土地三者相互依存。集体水资源确权应建立在工程产权明晰的基础上，使集体水资源使用权人与工程所有权人相统一，确保集体水资源的系统管理与有效调配。有条件的地方，可按照水随田走的原则，确定各农户的用水权，以此作为农户保障其用水权益和政府履行监督管理义务的依据。

三是坚持制度保障与农村自治相结合。制度的建立在于确定权利范围和树立规则，明确各方职责分工，创建良好的运作机制，给农村集体经济组织管理集体水资源创造良好的环境和支撑。集体水资源管理应以农村自治为主，要充分尊重群众，实行民主决策，相关部门适当给予指导和监督。

四、对策建议

1.高度重视集体水资源管理

集体水资源量大面广，对改善农业生产条件，促进农民调整种植结构以及增产增收，保护农村水生态环境具有不可替代的重要作用。加强集体水资源管理，是“三农”工作的重要内容，也是推进落实最严格水资源管理制度和生态文明建设的重要举措。针对当前集体水资源属地管理而管理主体积极性不高等问题，建议把集体水资源管理纳入最严格水资源管理制度考核范畴，促使各方切实采取有效措施，对加强集体水资源管理从观念上给予引导，从政策上给予指导，从行政上给予监督，从财政上给予扶持，从制度上加以约束，从技术上给予支撑。

2.加强对集体水资源监测计量

由于缺乏计量设施，集体水资源量无法准确掌握，只能通过水利普查及相关统计数据进行估算。现有统计资料较为零散，不能准确反映集体水资源的真实供用水情况，更难以对集体水资源管理决策给予有效支撑。建议国家水资源监控能力建设项目要适当向集体水资源计量设施建设倾斜，组织开展集体水资源量及其水利工程管理和供用水等专项调查统计，将集体水资源信息纳入水资源管理信息平台，建立集体水资源台账，为有关部门开展集体水资源监督和制定相应管理制度提供基础支撑。

3.开展集体水资源确权登记

当前水资源确权登记提上议事日程，不仅需要分清所有者和使用者边界，还需要进一步明晰占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，明确确权水量和期限等，以此作为政府监督管理水资源和市场配置水资源的依据。集体水资源作为我国水资源的重要组成部分，尽管现行法律已明确集体水资源为国家所有和集体使用，但对具体的权责没有给予明确。通过确权登记，进一步明确农村集体经济组织和农民的权利，并适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能，鼓励农村集体经济组织积极管理，切实维护农民用水权益。

4.实行集体水资源用途管制

充分考虑农村生活、生产用水需求及农村水资源水环境承载能力，结合集体水资源的流动性、多功能性、综合利用性、利害两重性等特性，分别从水量、水质、水能、水域、水体等多角度统筹确定集体水资源用途和使用范围，建立相关奖惩规则，对集体水资源实行用途管制，防止集体水资源游离于最严格水资源管理制度之外，防止集体水资源被肆意挤占，确保农村生活、生产用水。集体水资源用途确实需要变更的，必须进行充分论证和严格审核，并给予使用权人相应的占用补偿。

5.加大对农民用水合作组织扶持力度

近年，以农民用水户协会为主要形式的农民用水合作组织迅速发展，在水资源行政管理与农村集体经济组织自治自管之间很好地发挥了桥梁作用，有效解决了农村实行家庭联产承包责任制以后农田水利设施管理缺位问题。实践证明，农民用水合作组织与现代农业生产经营方式转变相适应，是承担集体水资源管理的重要主体。为此，建议有关部门把集体水资源管理纳入农民用水合作组织扶持范围，加大扶持力度。

6.统筹推进各项水利改革

集体水资源管理是一项系统工程，不仅涉及水源工程建设与管理、水量分配、水资源保护，还涉及“三农”问题的方方面面，需与农村改革发展紧密结合。近年，推进农村综合改革、农村集体产权改革、农业水价综合改革、小型农田水利工程产权制度改革、城乡水务一体化改革等，一定程度上强化了集体水资源管理。因此，集体水资源管理制度设计要与上述改革有机融合，统筹考虑，整体推进。

［1］陈雷.实行最严格的水资源管理制度 保障经济社会可持续发展［J］.中国水利，2009（5）.

［2］柳长顺.关于创新 “集体水资源”管理制度的初步思考 ［J］.中国水利，2012（19）.

［3］王健宇，柳长顺，刘小勇，等.小型农田水利工程产权制度改革研究——理论模式及实践形式［J］.中国水利，2015（2）.

［4］曹光荣.农村小型水利工程“受益户共有制”改革探讨［J］.中国水利，2006 （11）.

［5］窦晓飞.我国农村集体所有权的探析［D］.对外经济贸易大学，2013.

［6］李洪任，周球莹.丰水地区推进水资源确权登记试点工作的认识与思考——以江西省为例 ［J］.中国水利，2014（23）.

责任编辑 韦凤年

M anagement of collective-owned water resources in China and suggested measures//Yu Yanhuan，Liu

Changshun，Dai Xiangqian

General ideas and basic principles for strengthening management of collective-owned water resources are studied and presented based on in-depth analysis of current condition and requirement of reform in rural areas and implementation of stringent water resources management system in China.Recommendations are made from the aspects of paying high attention on management，monitoring and metering，confirmation and registration of water right，clarifying purpose of water use，as well as giving support and assistance to water user associations and promoting reform.

collective-owned water resources；management；measures

TV213.4

B

1000-1123（2016）14-0012-03

2016-05-17

余艳欢，高级工程师，主要从事水利政策研究。