山洪灾害防治现状、问题与对策

水利部山洪地质灾害防治工程技术研究中心主任、长江科学院副院长、教授级高级工程师 陈 进

山洪灾害防治现状、问题与对策

水利部山洪地质灾害防治工程技术研究中心主任、长江科学院副院长、教授级高级工程师 陈 进

2016年入汛以来，多地发生了强降雨，一些地区发生了山洪泥石流，引起了社会的关注。

一、我国山洪灾害为什么多

我国的山区和丘陵面积占国土面积的2/3，其中可能发生山洪灾害的面积有463万km2，占国土面积的48%。根据《全国山洪灾害防治规划》初步调查的成果：我国现有溪河洪水灾害沟18 916条、泥石流沟11 109条、滑坡灾害16 556处，可以说山洪

发生地是“点多面广”。原因主要是强暴雨，加上特定的地质地形条件和人类活动影响。

二、山洪灾害造成的死亡人数比例为什么居高不下

过去10多年来，我国因山洪地质灾害造成的死亡人数比例一直占到洪涝灾害死亡人数的70%～80%，也是目前造成死亡人数最多的一种自然灾害。主要是：①发生的地点多，已经发现或者暴露出的山洪沟多达几万处，还有一些地点尚未被发现或者被激活；②山洪多发生在山丘区的村镇，这些地方溪河的防洪标准低，一般在10年一遇暴雨水平以下，实际上大多数堤防或者沟岸防洪标准不足5年一遇水平，防洪抗洪等基础设施十分薄弱，甚至没有，一旦出现超防御标准的山洪，就会产生灾害；③山洪来得快，及时准确预警预报难，许多死亡是因来不及撤离造成的；④农民和基层干部防灾减灾意尚不强；⑤山洪常常与泥石流和滑坡等次生地质灾害一同发生，也有山洪造成山塘及小型病险水库溃坝，这样就会加重灾害损失；⑥较大山洪灾害一次就会造成重大人员伤亡，例如2010年发生在甘肃舟曲县的特大山洪泥石流灾害，导致1 467人遇难，298人失踪。

三、山洪预报预警为什么难

山洪在英文中称为“Flash flood”，直译过来就是“一闪而过的洪水”。大多数山洪都是由于局地强降雨引起，洪水来得快，走得也快，而我国目前降雨监测站网密度仍然不够，雷达等现代监测方法覆盖范围更小，多数降雨强度是事后才知道，及时的预报、分析和预警能力不足。

四、山洪灾害防治的总体思路是什么

根据山洪灾害现状和经济社会发展水平，目前我国山洪灾害防治的总体思路是：以最大限度地减少人员伤亡为首要目标，以防为主、防治结合，以非工程措施为主、非工程措施与工程措施相结合的总体思路。

五、山洪防治的非工程和工程措施有哪些

长期来说，最重要而有效率的非工程措施是规范山洪防治区的土地利用方式，避免在高风险地区建立居民点和重要基础设施。

近期采用的非工程措施主要包括：①开展山洪灾害普查，划定山洪灾害危险区，明确转移路线和临时安置地点；②确定乡镇和小流域的临界雨量、水位等预警指标；③在防治区建设覆盖完整的雨水情监测站点，建设山洪灾害预警系统和平台，及时准确发布预警信息；④编制县级及乡村应急预案；⑤建立山洪灾害防御责任制体系，加强基层干部责任落实能力及应急预案执行能力；⑥开展宣传培训演练，强化基层干部和农民防灾减灾意识，提高避险能力等。

工程措施主要针对直接威胁城镇、集中居民点、重要基础设施安全且难以实施搬迁避让的重点山洪沟，采取护岸、堤防等措施，必要时辅以河道护底、陡坡、跌水等消能措施，提高山洪防御能力。

六、近年国家在山洪灾害防治方面开展的工作和取得的效果

2002年，水利部会同国土资源部、中国气象局、原建设部、原环保总局开始组织编制 《全国山洪灾害防治规划》（以下简称《规划》）。2006 年 10月，国务院正式批复了该《规划》。2011年4月，国务院审议通过了 《全国中小河流治理和病险水库

除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》。2009年，水利部、财政部组织开展了山洪灾害防治非工程措施试点建设，至2012年，初步建立了覆盖我国山洪灾害防治区2058个县的监测预警系统和群测群防体系。2013年，水利部、财政部印发了 《全国山洪灾害防治项目实施方案（2013—2015年）》，在前期项目建设的基础上，补充完善非工程措施，启动了山洪灾害调查评价和重点山洪沟防洪治理。截至2015年年底，全国山洪灾害防治项目累计投入289.4亿元。

近年山洪灾害防治主要取得以下成效：①在全国2 058个山洪灾害防治县、53万个小流域、58万个村庄开展山洪灾害调查，划定了山洪灾害危险区，明确转移路线和临时避险点，初步确定了预警指标和阈值；②新建了自动雨量、水位站6.2万个，简易监测站40万个；③在山洪灾害防治县、乡、村配备100多万处报警设施设备，初步实现了多途径、及时有效发布预警信息；④建设了国家、7个流域机构、29个省（自治区、直辖市）、305个地市、2 058个县的山洪灾害监测预警平台，雨水情等基础信息及时入库，并共享水文监测站点和部分气象监测站信息，实现了自动监测、实时监视、动态分析、统计查询、在线预警等功能；⑤完善了基层群测群防体系，编制修订了县、乡、村山洪灾害防御预案27万件，制作了100万块警示牌、宣传栏，发放了7 686万张明白卡，组织了529万人次培训、演练；⑥开展重点山洪沟防洪治理，已完成312条重点山洪沟防洪治理。据统计，已建项目累计发布转移预警短信5 800多万条，启动预警广播58万次，转移人员2 100万人次，避免人员伤亡数十万人次。

七、存在的问题与对策

虽然山洪灾害防治已经取得了巨大成绩，结合2016年到湖北和湖南防洪一线督查，发现仍然存在以下几方面的问题：

①受气候变化影响，极端强降雨事件频发，现有技术水平对于超强暴雨及时准确的预报难度大，特别是上限值很难预计，多为发生后才发现超预测值。

②山洪灾害调查及危险区确定只是近几年逐步开展的，而山洪防治区大部分农民房屋早已建在威胁区或者低防洪标准的溪河边，遇超标准山洪仍然会造成房屋倒塌和人员伤亡，特别是夜间发生的特大山洪，最容易造成人员伤亡。

③少数农民避灾意识差，舍不得家里的财产，不愿意及时撤离，或者撤离后又返回家中拿东西。

④对于外来人员 （如外来经商、临时施工人员和旅游人员等）地方没有完全掌握他们的个人信息，基层干部无法及时通知其撤离。

⑤我国山丘区有大量算不上水库的山塘或者塘库，这些山塘大部分存在病险，缺乏维修和加固，而且数量极大，例如2016年我到过的湖南利慈县，一个县就有1.2万多座山塘，风险点太多，遇特大山洪溃决概率极大。

所以，从长远来看，在山洪灾害防治区应严格规范土地开发方式，在威胁区应逐步搬迁居民住房，同时在威胁区推行山洪保险制度，不仅可以强化农民防灾减灾意识，也可以探索灾后快速重建的办法，建议由政府出大头，同时积极引进社会资金参与山洪灾害治理和灾后重建。

近期，仍然要进一步完善降雨预报预警、通信、信息发布、避险体系等非工程措施建设，特别要充分发挥基层干部动员能力，增强农民主动避险确保生命安全的意识。

本专题组织：韦凤年、田灵燕、轩玮、董明锐