行业协会在公立医院外部监管中的优势、困境及对策研究*

◆黄亚新　王长青



行业协会在公立医院外部监管中的优势、困境及对策研究*

◆黄亚新1王长青2*

为适应医疗改革要求，医疗行业协会参与公立医院监管成为必然，公立医院复合式监管模式正在形成。通过分析医疗行业协会在公立医院外部监管中的优势以及存在的问题，指出行业协会参与公立医院监管的困境：政府重视不够，缺乏监管独立性，协会职能不清和内部建设不完善等问题,提出加快立法、理顺关系、明确监管职能范围及加强自身建设等对策。

行业协会; 公立医院 ;监管

First-author's addressFirst Affiliated Hospital of Nanjing Medical University,Nanjing,Jiangsu,210029,China

我国医疗行业协会主要有中华医学会、中国医院协会、中国医师协会、中国护理学会等，行业协会对于公立医院的监管职能主要表现在两个方面：一方面是自律，即通过自律加强对公立医院及其医务人员的监管[1]；另一个方面是维权，在法律范围内通过行业协会组织的力量维护医疗机构及医务人员的合法权益，积极营造和谐有序的医疗环境。

1　医疗行业协会的概述

医疗行业协会是指医疗服务提供者在自愿基础上结成的以保护和增进会员利益，维护医疗服务的公益性为目标的非政府组织。医疗行业协会的特征是行业性、会员性、非营利性、非政府性、互益性和中介性等。

为了顺应政府职能转变和机构改革的需要，顺应政府职能从微观、直接的管理转向宏观、间接的管理，从部门管理转到行业管理，从管理为主转向服务监督为主的格局；顺应政府机构精简，形成“小政府、大社会”格局的要求，政府对行业治理职能的权力下放。医疗行业协会就是在这样的背景下产生的，通过政府授权和委托行使相关职能。

2　行业协会在公立医院监管中的优势

第一，医疗行业协会的会员来自医疗机构，行业协会作为医疗机构及其医务人员的代表，代表的是医疗行业的整体利益。为了维护自身的利益和声誉，他们具有加强自律性监管的意愿。

第二，医疗行业协会聚集了医疗领域的专业人士，行业协会利用其专业优势在公立医院监管中起到不可替代的作用。它可以帮助政府制定相关学科领域的诊疗指南、技术操作规范、考核标准，并参与对医疗机构及其医务人员的准入和考核，从而使其对公立医院的监管更具专业性、权威性，更具有公信力，这是行业协会参与公立医院的资源优势。

第三，行业协会通过其成员的专业优势和集体的力量对医疗领域里的信息进行有效搜集，降低了信息搜集的交易成本，并通过第三方角色促进医疗信息在政府、行业协会和医疗机构之间的交流沟通，可弥补医疗领域由于信息不对称带来的弊端，提高监管效率。

第四，行业协会参与公立医院监管，接手了政府不愿意管、管不好、也不好管的事务，有效分担了政府职能，从而提高监管效率。

3　行业协会参与公立医院监管的困境

3.1政府重视度不够

医疗行业协会一般被认为是“联系政府和医学科技工作者的桥梁和纽带”。但是，作为第三方组织，医疗行业协会并没有受到政府的足够重视。更多的时候，越过了医疗行业协会，政府通过政策或市场对医疗行业直接作出相关决定，使行业协会形同虚设。对于行业协会对医疗机构的监管职能政府也没有给予足够的重视，仅在《中共中央关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发[2009]6号)、《关于印发公立医院改革试点指导意见的通知》(卫医管发[2010]20号)等文件中指出：“要加强医疗行业协会(学会)在公立医院自律监督管理中的作用”，但并没有对其具体监管职责、监管权力范围、监管方式作出明确说明。这使得医疗行业协会的监管职能缺乏政策支持，从而缺少职能行使的依据。

3.2法律环境缺失

目前，我国大多数医疗行业协会成立、运行的主要法规是国务院颁布的《社会团体登记管理条例》。该条例仅对行业协会的登记成立做了初步界定，且将行业协会与普通社会团体一致对待。这显然不能满足行业协会发展的需要。中国医师学会的法律依据是《中华人民共和国执业医师法》，其规定：“医师可以依法组织和参加医师协会”。但对于医师协会的具体运行没有明确规定。可以说，目前我国尚没有一部健全的专门针对行业协会的法律，对于医疗行业协会的性质、地位、职能、政府对其授权的范围(特别是与政府相关部门的分工协会关系)、监管过程中的奖励、惩罚权力都没有明确的规定，医疗行业协会的地位和权力缺乏法律的保障[2]。这使得医疗行业协会的权威性不足，其对公立医院监管职能的行使也因此受到阻碍。

3.3缺乏自律性监管的独立性

我国的医疗行业协会属于体制内协会，在政府的授权或委托下，承担部分行业管理职能。比如，中华医学会、中国医师学会、中国医院协会等医疗行业协会受卫生部和民政部的业务指导和监督管理，地方医疗行业协会则接受上级行业协会和地方卫生行政部门、民政部门的业务指导和监督管理。医疗行业协会与政府之间存在有着天然的行政隶属关系，且大部分医疗行业协会内部负责人是由政府相关部门领导人兼任。由于这种行政隶属关系，医疗行业协会更多的体现着政府的政治意志，缺乏独立性。政府对医疗行业协会的管制比较多，无论是规章的制定、高层人事权、日常决策权，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等都受政府控制，在某种程度成为了“第二政府”。医疗行业协会作为医疗机构及其医务人员利益的代表者，参杂过多的行政色彩直接影响了其公信力，难以得到会员的认可，其对公立医院的监管也显得步履维艰[3]。

3.4医疗行业协会不同组织间管理与监督职责交叉

由于医疗行业协会组织较多，包括医学会、医师协会、医院协会等等，但不同组织职能应当有所不同，并予以明确。在实际工作中，不同组织的管理与监督职责有所交叉，职能范围界限不清楚，一定程度上影响了监管效率，存在着争抢监管或监管同时缺失的现象。如在人才培训、职称评审、资格认证等方面，医学会与医师协会或医院协会仍存在着多头管理的情况；但另一方面，如医疗纠纷、医师执业环境恶劣等问题上却存在着都不想参与的现实问题。

3.5医疗行业协会内部自身建设不完善

由于我国医疗行业协会发展较晚，内部组织机构还不够成熟，各部门职能划分不够明确，行业协会的章程由于缺乏法律的保障，显得苍白软弱，无法对会员形成有效的约束和激励，从而影响了工作效率。另一方面，医疗行业协会组织原则不严谨，主观随意性强，行业协会内部工作人员年龄结构、知识结构不合理，非专业性人员占比过多，缺乏技术性、专业性、有活力的人才，难以形成行业组织的权威性，难以承担监管重任。

行业协会的会员大多来自公立医院的专家，在开展有关医疗鉴定和评审评价工作时，会从医疗行业协会的专家库中抽取。如果没有完善的规章制度、规避机制和良好的职业精神，可能会出现偏袒和保护自身利益的现象。这种有失公平的内部文化会影响医疗行业协会在会员以及公众心目中的公信力，从而影响行业协会自身发展。

我国医疗行业协会的经费主要来源于会费、企业与个人的捐赠、政府拨款、开展业务活动或服务咨询等的收入。但是，由于行业协会的权威在医疗行业内没有形成，入会会员人数有限，会员经费标准较低，会员经费只占很少一部分，政府拨款不足，业务活动收入也有限。因此，总体来说医疗行业协会的经费不足。这不仅影响了会员加入协会的动力，无法从经济上对其产生激励，也会使医疗行业协会有关活动的开展难以为继，使之陷入资金少、成效低、声誉差、筹资难的恶性循环。

4　行业协会参与公立医院监管的对策

4.1建立和完善有关法律体系

通过完善法律法规体系，来明确医疗行业协会的性质、地位、职责、内部组织管理结构和制度等，通过法律的形式保障医疗行业协会具体职能的行使。对于公立医院的监管，主要是奖励权和惩罚权，同时权力的形式、方式、程序也应该有具体而详细的规定，使医疗行业协会的权力具有法律权威性。

4.2理顺医疗行业协会和政府的关系

在现有的体制下，政府与行业协会的关系应该是，政府加强对医疗行业协会的监管，但是具体的执行权力应该交由行业协会，使医疗行业协会在政府的监管下独立承担职责，充分发挥医疗行业协会对公立医院的监管职能。应该明确政府与医疗行业协会之间的行政隶属关系，在医疗行业协会的组织管理上，应增加医学专家的比重，降低政府行政人员在医疗行业协会管理层的比例，将政府与医疗行业协会的行政隶属关系，转变为在政府监管下的相对独立的关系，使医疗行业协会真正成为非政府性、非营利性医疗行业协会自治组织，从而增强医疗行业协会在会员心中的号召力、权威性[4]。

同时，政府应将本该由医疗行业协会承担的业务充分授权下去，并通过法律规章的形式予以保障。如执业医师的转入、审批、管理、考核工作，医师定期考核；职称考试工作，医疗技术事故技术鉴定工作，继续医学教育、培训，临床诊疗指南、技术操作规范标准的制定，医疗机构评审评价等工作，使医疗行业协会真正发挥其应有的作用，增强其权威性和公信力。

4.3明确行业协会监管范围

行业协会各组织监管范围应当划分明确，学会与协会依据管理职责明确各自的监管范围，应当避免“好事有利益事务多头监管，烂摊子无利益事务无人问津”的现象。在明确监管范围的基础上，行业协会各组织形成监管合力，联合开展监管，提高监管效率。

4.4加强医疗行业协会自身建设

医疗行业协会只有真正成为医疗领域权威和领军者，医疗机构及其医务人员利益的忠实代表者，才能使其对公立医院的监管职能得到有效发挥。所以加强医疗行业协会自身建设显得尤为重要。

首先，应该加强医疗行业协会内部的文化建设。通过制定详细而全面的会员章程、工作制度来保障医疗行业协会对公立医院监管时的公平公正，营造依法守规、秉公办事、支持创新、团结互助、维护公益性的文化氛围，树立医疗行业协会的良好形象，增强行业协会的公信力。

其次，保障医疗行业性协会资金充裕。充足的协会经费是保障其良性有序发展的物质前提。通过加强自身建设增强医疗行业协会在医疗机构及其从业人员心目中的地位，从而吸引更多的会员加入，在保证会费标准合理的情况下，增加了医疗行业协会总体会费收入。此外，增加政府对行业协会的拨款。但更为重要的是医疗行业协会要通过自身的有效领导和不断完善设法获得企业或个人的资助，并通过开展相关培训、咨询活动获取合理收入，以扩充行业协会的经费来源。

再次，要完善医疗行业协会自身组织治理机制建设。加强内部民主建设，充分发挥会员代表大会的作用，在理事会、监事会、会长的选举中发扬民主，同时应该吸收各界代表参与到医疗行业协会的治理管理和领导中来。比如增加一定专业权威性的医学专家、医学院校、科研机构、公众代表、媒体、医药企业代表等在医疗行业协会理事会、监事会的比重，适当减少政府行政人员在医疗行业协会领导层中的比重，通过各方利益的表达来增强医疗行业协会自身治理的有效性，避免医疗行业协会被政府或个别医药企业俘获，成为其获取政治和经济利益的工具[5]。同时，医疗行业协会还要将工作信息定期公开，接受政府和社会的监督，增强其工作透明度，从而提高行业协会的权威性和公信力。

最后，加强医疗行业协会内部人才队伍建设。由于医疗行业的专业性和技术性，医疗行业协会内部工作人员应该拥有良好的医疗专业素养。同时医疗行业协会内部还应该有法律、社会学、财务等领域的专业人才，以满足医疗行业协会的各项工作。此外，要改善当前医疗行业协会内部工作人员年龄偏大的现状，吸收年轻人才，充实人才队伍，增强行业协会内部的活力。在人员招聘时应注意对应聘者的全面而充分的考核，并且要定期对协会内部人员进行培训以增强其业务能力，更好地适应协会内部工作。

[1]左伟，黄成华.医疗行业协会的监管不足及其对策探讨[J].卫生软科学，2011,23(5)：301-304

[2]赵云.公立医院监管体系创新的路径创新[J].医学与社会，2014,27(11)：9-12

[3]肖婷，李刚，王乐陈.对民营医院行业监管的思考[J].卫生经济研究，2014，(6)：8-10

[4]全平阅，陈淑蓉，饶克勤，等.加强我国医疗行业卫生协会的行业自律职能建设[J].中华医院管理杂志，2015，31(3)：180-183

[5]沈群红，饶克勤，戴傲，等.我国公立医院监管制度定位及改革方向的分析[J].中华医院管理杂志，2015,31(3)：170-172.

通信作者：

王长青：南京中医药大学党委副书记、副校长

E-mail：huang19830903@126.com

修回日期：2015-07-20

责任编辑：刘兰辉

Effects,Difficulties and Countermeasures of Medical Insurance Institutions in External Supervision of Public Hospitals/

HUANG Yaxin,WANG Changqing.//

Chinese Health Quality Management，2016,23(3):118-121

The effect of medical insurance institutions in external supervision of public hospitals was analyzed,and its problems included inadequate levels of health insurance supervision legislation,related management practices need to be improved,lack of supervision personnel,imperfect regulatory information system.Countermeasures were proposed,including improvement of the medical insurance regulatory laws and regulations,strengthening qualified personnel construction in medical insurance institutions,to ensure the establishment of regulatory information system,establishment of incentives and disincentives assessment measures,innovative medical insurance supervision mode.

Medical Insurance Institutions;Public Hospital;Supervision

10.13912/j.cnki.chqm.2016.23.3.35

国家自然科学基金(编号：71173119)

黄亚新1王长青2*

王长青

1南京医科大学第一附属医院江苏南京210029

2南京中医药大学江苏南京210023

2015-06-19