“十三五”期间张掖市水利改革发展问题与对策

贾永勤

（甘肃省张掖市水务局，734000，张掖）

“十三五”期间张掖市水利改革发展问题与对策

贾永勤

（甘肃省张掖市水务局，734000，张掖）

张掖市地处我国西部生态安全屏障前沿，水资源紧缺，生态环境十分脆弱。分析了现阶段张掖市水利发展在河道流域治理、水源工程建设、农田水利建设、现代化水资源管理、用水效率、水利建设资金等方面存在的主要问题，研究提出了“十三五”时期水利改革发展的思路对策，即通过构建水资源配置、区域供水等“六大体系”，实现供水、防洪及水生态安全等“三大目标”。

水利改革发展；问题对策；张掖市

张掖市位于甘肃省河西走廊中段，市辖5个县1个区60个乡（镇）840个行政村，2015年年底，全市常住人口为121.33万人，地区生产总值376.6亿元，人均GDP仅3.1万元，三次产业结构为25.5∶30∶44.5。

张掖市全市可利用水资源总量26.5亿m3，其中地表水24.75亿m3，净地下水1.75亿m3，人均占有可利用水资源量1 250m3，只有全国平均水平的一半，是典型的资源型缺水地区。

一、水利发展现状及存在的主要问题

1.水利发展现状

新中国成立以来，张掖市围绕水资源合理开发、有效保护和综合治理，先后实施了黑河流域近期治理、病险水库除险加固等各类水利工程建设项目，水利固定资产投资累计达94.6亿元，形成灌溉、防洪、供水、发电、排水五大工程体系，构建了以中小型水利设施为骨干，高效节水为重点，地表水、地下水综合开发利用，生产、生活和生态用水并举的运行格局。截至2015年年底，全市建成万亩以上灌区27处，灌溉总面积536.49万亩（1亩=1/15 hm2，下同）；建成中小型水库60座，库容2.18亿m3，干支渠4 614 km，斗农渠11 089 km，机电井11 529眼，农村集中式饮水工程351处，年供水能力约3 800多万t，农村人口自来水普及率达95%。

2.存在的主要问题

（1）河道流域治理进展缓慢，防洪减灾体系不完善

全市共有大小河流195条，其中流域面积达200 km2的河流有27条，有防洪任务河段长度3 192 km，已治理河段仅358 km，建成防洪堤604.3 km，防洪能力仍然较弱，黑河、梨园河、马营河等中小河流治理任务仍艰巨。山洪沟道治理尚处于试点阶段，山洪灾害频发危及当地群众生产及生命财产安全。随着新农村建设速度加快，农村人口逐步向乡镇、集镇集中，部分乡镇还处于山洪灾害不设防区域，防灾减灾体系需进一步加强。

（2）水源工程建设缓慢，灌溉设施抗旱能力不强

《黑河流域综合规划》确定新建10座中小型水库，十多年来仅临泽红山湾水库、山丹东湾湖水库开工建设，民乐山城河、山丹白石崖水库列入国家抗旱水库建设计划，酥油口下库、大磁窑等水库工程仅做了部分前期工作。据各县区申报要求，全市各县区亟待修建的水库20座，总库容9 745万m3，这些水库大部分处于沿山地区，是全市扶贫开发的重点区域。

（3）农田水利建设薄弱，灌区骨干工程仍需更新改造

近年，全市虽对洪水河、马营河、大堵麻3个大型灌区实施了节水改造，2000年以来在甘州、临泽、高台三县区实施了黑河近期治理项目，但这些项目的实施都具有一定的局限性和目的单一性，受黑河干流省际分水调水影响，黑河、梨园河等灌区夏季大流量抢洪灌溉，秋冬季长时间引水泡地，造成引水渠道冻胀破坏严重，黑河总干渠、大满干渠等骨干工程已不堪重负，全市27个万亩以上灌区，田间工程建设薄弱，农毛渠衬砌率较低，灌溉水利用系数较低，农田水利“最后一公里”问题依然突出。

（4）现代化水利管理程度较低，水资源监控系统不健全

全市27个灌区44个水管站所管理的干支渠道，水量自动监测仅在少数个别灌区试验，灌区分级管理不足，设施维修养护经费不落实，精细化管理和精准配水量水缺乏有效手段。全市现有机电井11 529眼，计量设施不完善，局部地区地下水超采严重，高台骆驼城、肃南明花区等区域出现较大面积地下水水位下降趋势，生态环境受到一定影响。

（5）用水指标紧、效率效益低，资源性缺水问题仍然突出

全市境内可利用地表水、地下水资源总量26.5亿m3，扣除黑河干流向下游分水9.5亿m3后，人均水量1 250 m3，仅为全国平均水平的一半，为资源型缺水地区。随着未来经济社会的发展，缺水问题将越来越突出。同时，农业用水占比89.5%，仍然偏大，单方水的经济指标仅15.9元，万元工业增加值用水量为58m3，工业用水重复利用率仅为70%，远低于全国平均水平，水资源重复利用率偏低，用水效率整体不高，加剧了水资源紧缺局面。

（6）建设资金来源单一，水利投融资市场不完善

长期以来，水利工程建设投资都是以中央投资为主、地方配套为辅，依靠群众开展农田水利建设，水利建设投入完全依靠国家宏观经济政策调节投入。近年随着长期国债和“两工”政策取消后，水利基本建设投资的主要渠道发生了较大变化，而水利工程建设大多以社会效益为主，经济效益相对较低，水利建设项目在资本市场中融资难度较大，面临资金投入不足、投融资市场机制不健全等问题。

（7）水权水价改革推力不强，水利综合改革进度不一

农业水价改革工作虽取得了一定成效，但总体进展还不平衡，部分县区水价改革工作仍未完成，水权确权登记工作推动乏力，与省级整体要求存在一定差距。小型水利工程产权制度改革仍处于产权界定阶段，产权证和使用证颁发尚需时日，工程管护责任落实到用水户协会和用水户还需做大量工作。公益性维修养护经费落实困难，水利工程维修养护缺少经费保障。

二、“十三五”时期水利发展面临的形势

1.水利在张掖经济社会发展中的重要作用

一是影响张掖经济社会发展的基本要素。张掖属西部内陆经济欠发达地区，农村基础设施落后，居民人均收入较低。加快水利发展，解决群众吃水吃粮问题，改善群众生产生活条件，增加农民收入，是促进群众脱贫解困致富奔小康的基本措施，也是张掖经济社会持续、协调、快速发展的基础支撑。

二是实现经济社会跨越式发展的重要保障。“十三五”期间全市水务部门将努力提高水资源的保障能力和水利管理的综合服务能力，在水务一体化管理、水利工程建设管理、小型农田水利管理和水利投融资4个方面实现突破性改革，为经济社会跨越式发展提供基础保障。

三是实施扶贫攻坚战略的基础支撑。通过组织实施沿山贫困地区灌区节水改造工程和重点水源工程，可提高贫困地区水利综合保障能力，为贫困地区脱贫致富提供坚实的水利支撑。

四是建设生态屏障的保障系统。黑河流域地处我国西部生态安全屏障重要地带，是生态安全建设的重点地区，水利部已将张掖市确定为全国水生态文明建设试点城市。全市处于沙漠、绿洲交替边缘，水土流失分布面积广、侵蚀强度高、治理难度大，生态环境问题比较突出，必须通过工程与非工程措施，加快流域综合治理步伐，尽快改善和保护生态环境保障系统。

五是维护民族团结和区域稳定的重要基础。张掖市共有38个少数民族，少数民族人口11.9万人，占全市总人口的9.3%。加快水利基础设施建设，解决少数民族聚居区农牧民生产生活用水，保障基本农田灌溉，改善牧区饲草料基地用水，提高群众生活水平，是维护民族团结、社会稳定和区域和谐的重要基础。

2.面临的形势和机遇

一是党中央、国务院高度重视水利发展。党的十八届五中全提出：把水利列入八大基础设施网络之首，把防范水资源风险纳入九大风险防范的重要内容，更加凸显了水利在经济社会发展全局中的战略地位和重要作用。2016年中央1号文件提出，大规模推进农田水利建设，把农田水利作为农业基础设施建设的重点，加快重大水利工程建设。国家发改委、财政部、水利部等下发了鼓励和引导社会资本、金融贷款支持水利工程建设一系列水利投融资政策和措施。

二是省委省政府制定了“6363”水利保障行动计划。为贯彻落实国务院重大部署，切实改变甘肃省水利基础设施滞后局面，建立与全面建成小康社会相适应的现代水利工程体系，省委省政府印发了《甘肃省“6363”水利保障行动方案》，提出了构建水资源配置、区域供水、农村供水、农田节水、防洪减灾、水生态保护“6大体系”，实现供水、防洪、水生态安全“3大目标”的水利发展战略，明确了“十三五”期间甘肃省水利事业发展的目标和方向。

三是市委市政府十分重视水利改革发展。近年，市委市政府始终把水的问题作为张掖发展的第一要素，把水利作为张掖经济社会发展最重要的基础保障，十分重视和强调水利的支撑和保障作用，在节水型社会建设、水生态文明建设、水利投融资改革、水权水价改革、水利管理体制改革等方面给予重要支持和重点指导，对创新水利发展模式、不断深化水利改革、实行最严格水资源管理、深入推进节水型社会建设等方面提出了新的要求。

三、张掖市“十三五”水利发展指导思想和目标任务

1.指导思想

全面贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，全力落实甘肃省“6363”水利保障行动方案和市委、市政府“四二”总体部署、“六六”发展战略，坚持大中小并举、节水开源并重、建设改革融合，以改革创新为动力，加快推进水利投融资、工程建设管理、水权水价农田水利和水务一体化管理体制改革，逐步构建“6大体系”，实现“3大目标”，为全市经济社会持续健康发展提供坚强的水利保障。

2.“十三五”水利发展目标

5年时间内全面完成“1236”扶贫攻坚及全面小康社会水利建设、节水型社会建设、水生态文明建设和“互联网+智慧水务”建设4项任务，加快推进水利投融资、水利工程建设管理、水权水价农田水利和水务一体化4项改革，争取落实各类水利项目投资200亿元以上，逐步构建区域协调的水资源配置体系、保障有力的区域供水体系、安全可靠的农村供水体系、增产增效的农田节水体系、防控有效的防洪减灾体系、人水和谐的水生态保护体系“6大体系”，从根本上扭转全市水利建设明显滞后的局面，努力实现供水安全、防洪安全、水生态安全“3大目标”。

3.水利发展重点任务

结合全市水利发展现状需求，筛选形成了以流域治理为重点的黑河流域综合规划项目，以新建中小型水库、抗旱引调提水工程、控制性骨干工程为重点的水资源配置工程，以灌区节水改造、高效节水灌溉、节水型社会建设为重点的节水措施，以黑河梨园河治理、中小河流治理、山洪灾害防治、病险水库水闸除险加固为重点的防洪减灾工程，以重点小流域综合治理、水土流失治理、水生态保护、农村水电代薪项目、河湖湿地生态修复为重点的水土保持及生态修复工程各个方面的规划目标。规划共涉及34类637项重点水利项目，规划总投资259.83亿元。

四、保障措施

一是加强组织领导、落实工作责任。全市水利发展“十三五”规划实施，将继续发挥市、县区政府和各级水务部门的职能作用，遵循各级政府主导、部门协调推进、项目单位组织实施的工作机制。各级水利部门要把“十三五”规划的项目实施列入重要议事日程，贯穿到日常管理和工作之中，加强组织领导，层层落实工作责任，逐级签订目标责任书，做到层层有责任，逐级抓落实。

二是科学制定规划，统筹协调推进。全市水利发展“十三五”规划，要与全市国民经济和社会发展总体规划相衔接，对总体规划中的水利发展目标任务进行细化和深化；要与国家已批准或编制的相关水利规划相协调，保证规划实施的连续性和严肃性；要与全市发展规划、城市规划、土地利用规划等相关规划相衔接，避免与相关规划出现矛盾。利用规划的调控与约束功能，加强分类指导，引导产业结构根据水资源条件进行合理布局，使经济社会发展与水资源和水环境承载能力相适应。

三是市县上下联动，全力推进前期工作。为实现“十三五”规划确定的目标任务，需国家财政大力支持，市、县区相关部门要按照职责分工，紧密结合国家相关产业政策，采取上下联动推进措施，积极推进各项目的可行性研究报告、初步设计报告和相关专题报告的编制、初审和报批工作，协调上级有关部门及时审查、批复，积极争取国家资金扶持。同时充分发挥市场机制的作用，引导社会资金、民间资本投资办水利，建立多元化、多渠道的筹融资机制，有效增加资金投入。

四是深化体制机制改革，建立完善水利管理良性运行体系。根据《水利工程管理体制改革实施意见》要求，深化管理体制改革，建立新型运行机制，积极推行用水户参与灌溉管理模式，按照专业管理与群众管理相结合的原则，建立工程管理组织体系，推行灌区民主管理，大中型灌区成立灌区管理委员会，对灌区专业管理机构和群众管理组织进行监督检查。■

责任编辑轩玮

Problem s and countermeasures for reform and development of water conservancy in Zhangye City in 13th Five-Year Plan period

//Jia Yongqin

Zhangye City is located at the frontier of ecological safety barrier of West China but has scarce water resources and fragile eco-environment.Major problems are analyzed in terms of governance of river course and river basin，construction of water source projects and farmland waterworks，modernization of water resourcesmanagement，water use efficiency and fund-raising.Countermeasures for reform and development of water conservancy in Zhangye City in 13th Five-Year Plan period are studied and proposed，i.e.establishment of six systems such aswater resources allocation and regional water supply，so as to realize three objectives of water supply，flood control and ecological safety.

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TV212

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1000-1123（2016）09-0015-03

2016-03-17

贾永勤，副局长，高级工程师。