基于制度经济学的城市生态水利实现路径探讨

2016-02-05柴红锋

浙江水利科技 2016年3期

关键词：水利水资源制度

柴红锋

(浙江省水情宣传中心，浙江　杭州　310009)

基于制度经济学的城市生态水利实现路径探讨

柴红锋

(浙江省水情宣传中心，浙江杭州310009)

随着城市化进程的加快，城市水问题逐渐凸显，严重制约城市的建设和发展。通过对城市水利建设现状的研究，总结出目前城市水利建设发展阶段、解决方法和存在的问题，在此基础上，提出建设城市生态水利。以制度经济学理论为视角对城市生态水利的建设进行分析，提出城市生态水利实现路径。

城市；生态水利；制度经济学

1　问题的提出

改革开放以来，我国经济得到了快速发展，城市化率也持续提高，从1978年的17.9%增加到了2012年的52.6%。《中国城市发展报告》显示，截止2012年末，全国共有建制城市658个，其中100万人口以上的特大型城市就超过120座。据预测，未来30 a我国城市化进程还将进一步加快，2049年中国城市化率水平达到75%。

随着城市的持续扩张，随之产生了一系列的城市水问题，如水灾害加剧、水资源短缺以及水环境污染等，严重制约了城市的建设和发展。近些年来，城市水患频繁发生，住房和城乡建设部的专项调研结果显示，2008—2010年全国62%的城市发生过城市内涝，内涝灾害超过3次以上的城市有137个。另据统计，2010年全国洪涝灾害直接经济损失达3 745亿元，其中近2/3损失来自城市。2011年，武汉、杭州、深圳、南昌、北京等多个城市陷入“水患”，而2012年7月的北京和2013年10月的余姚，暴雨带来的城市内涝造成了人员伤亡和巨大的经济损失。另一方面，城市水资源供需矛盾日益突出，全国658个城市中有约400个城市缺水，110个城市严重缺水[1]。据水利部对4 555个城市饮用水水源地的调查，水量不合格的水源地已经达到1 233个，占水源地总数的27%，而“我国近海海洋综合调查与评价”专项研究结果显示，我国沿海地区水资源短缺日益严重，11个沿海省(自治区、直辖市)所辖的52个沿海城市中，极度缺水和重度缺水的达到28个，近90%的城市存在不同程度的缺水问题。因此，水资源短缺已经成为制约我国城市经济社会可持续发展的重要瓶颈。再者，城市生活、生产的污水排放远远超出了城市水体的自净能力，全国90%以上的城市水体污染严重[2]。水质恶化导致城市水体富营养化，鱼虾几乎绝迹，水体生态系统严重退化。

当前，城市水问题越来越引起社会的广泛关注，也成为学界关注的焦点，是城市可持续发展的关键因素，更是城市管理者和决策者不可回避的重要问题。因此，本文以生态水利的视角审视城市水问题，阐释建设城市生态水利的核心理念、理论内涵，并在剖析城市水问题产生原因的基础上，提出基于制度经济学的城市生态水利的实现路径。

2　城市水利建设现状

2.1发展阶段

对于城市水利建设思路，主要经历了从工程水利到资源水利及生态水利的发展。①工程水利注重对水资源的开发、利用和治理，利用工程技术手段解决城市防洪、排涝、供水、污水处理以及景观、生态等问题，为城市发展和居民生活提供了基础性保障。但是，这种传统的治水思想和方法不注重水资源的优化配置、管理和保护，已经不适应新形势下的城市社会经济发展的需要[3]；②面对水资源短缺的现实背景，学者们开始提出了资源水利的治水思路，就是把水资源与国民经济和社会发展紧密联系起来,进行综合开发、科学管理。具体概括为水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护6个方面[4]。资源水利的思想基础是可持续发展，以优化水资源配置和加强水资源管理为手段，强调水资源的重要性和市场的配置作用以及制度建设和体制创新的投入[5]。资源水利已经逐步从概念发展到形成比较完整的理论体系，也对当前的水利工作起到了指导作用；③随着人们对于生态环境的关注以及水利工程负效应的反思，提出“人与自然的和谐共处”的治水思想[5]。生态水利关注水利工程和水事活动对于生态环境的影响，提出水利建设和水事行为应顺应自然规律并保护、改善和修复水利生态环境并确保水生态和水资源安全[6]。

2.2现有解决思路

针对城市水利发展存在的一系列问题，众多国内学者从超前规划、水利建设市场化运作、水利管理体制改革、城市水利队伍建设以及节水型城市创建等方面提出诸多对策。一些研究指出，城市水利工程首先必须要有一个高质量、高起点的科学规划，要树立“大水利”的观点，做到防洪与排涝相结合，水工程建设与城建、交通、环境等城市建设相结合[7- 8]。关于城市水利建设投资，学者们建议根据不同类型的项目确定不同的投资机制与运营模式，建立融资的主体和平台，并引导社会资金投入水利工程建设[7-9]。一些学者认为城市水利问题的解决需要实行涉水事务的统一管理，建立规范、有序、高效的水管理体制[10-11]。此外，众多研究探讨了城市水利队伍建设的途径以及节水型城市建设的措施[12-13]。另一些学者则将生态水利的理念引入城市水资源配置。李戬等提出了基于生态水利思想的城市水资源科学配置的理论框架，高学平和崔广涛则根据循环经济、生态经济理论建立水循环利用机制，构建了天津市多水源开发、循环再生利用、优化配置、可靠度高的源—供—用—排的水生态体系[14-15]。

2.3存在的问题

当前，城市的治水理念已经由工程水利向资源水利和生态水利转变，关于城市水利的研究也比较丰富，但仍存在一些不足之处，有待于进一步深入研究。其一，诸多研究虽然分析了城市水问题产生的原因，但多数是表面性的因素，未能揭示问题的实质；其二，现有研究多数为针对某一城市水问题的探讨，如城市防洪排涝问题或水污染问题，缺乏将城市以及流域水利作为一个整体系统的综合性分析；最后，现有研究缺乏对于解决城市水问题的系统性制度设计。制度是影响经济主体行为的关键因素，而城市水问题的产生根源在于人类活动对于生态系统的破坏。因此，城市水问题的解决关键在于如何设计有利于“人与自然和谐相处”的制度体系。

3　城市生态水利的基本理念与内涵

在“人定胜天”的思想主导下，人类以“自然的主宰”自居，试图“征服自然”，毫无节制地向大自然索取。人类的改造和掠夺对大自然造成了破坏性的灾难，反过来也招致了大自然的报复与惩罚。于是，人类开始反思对于大自然的掠夺式开发，重新审视人与自然的关系，并逐渐认识到人类与自然是相互依存、相互联系的整体，人与自然应该和谐相处。而水是自然生态系统的重要组成部分，也是地球上一切生物赖以生存和发展的环境资源。因此，要破解中国城市水问题，应确立人与自然和谐相处的核心理念[4]。

城市生态水利的本质特征就是人与自然和谐相处，指各种水事活动不能仅为社会经济目标服务，忽视或脱离生态系统，而应统筹考虑与生态环境、社会经济的耦合关系，以水资源的可持续利用支持城市经济社会的可持续发展。具体来看，城市生态水利的内涵包括以下几个方面：第一,水资源的开发利用是在人口、资源、环境和经济协调发展的战略下进行的，促进经济社会发展的同时要保护生态环境，还应满足后代的用水需求，实现城市的可持续发展；第二，应将城市以及所在流域作为系统来分析，运用整体、协调、优化与良性循环的系统性方法与手段来寻求城市生态水利的实施途径；第三，运用生态学的观点指导城市水利规划、设计、建设以及管理等；第四，注重水资源的高效利用和合理配置，有利于水资源的可持续利用；最后，城市生态水利需要健全的制度安排来规范水事活动以及协调各方利益主体。

4　城市生态水利实现路径的制度经济学分析

4.1制度经济学理论分析

制度经济学就是运用经济学的方法研究制度的经济学。制度经济学以人、制度与经济活动以及它们之间的相互关系为研究对象，强调研究真实的世界，认为制度就是对生产过程中人与人之间的关系做出的规范性安排。制度经济学产生于20世纪二三十年代，发展至今共经历3个流派：早期制度经济学、后期制度经济学和新制度经济学。三者的制度观和方法论都有其真理性和局限性，在对经济发展规律的解释和探索中其视角各有特点。制度经济学理念应用广泛，是分析解决经济问题的重要方法。

4.2城市生态水利实现路径

基于城市生态水利的基本理念与内涵，可以更为深入地剖析城市水问题形成的原因，把制度经济学理念运用到探索城市水利建设新方法之中，从制度层面提出城市生态水利建设的实现路径。

4.2.1形成激励政府作为的动力机制

城市内涝有其客观原因，如城市热岛效应带来的暴雨增多，城市规模扩大、地表硬化程度高等，而更多的是对城市排水系统标准过低的批评。分析背后的原因，主要是城市规划实施进行太快且各个层级之间缺乏衔接。城市化浪潮中，城市地面大拆大建、“面子工程”日新月异，而“里子工程”却被忽视，因此，城市治水还处在农业社会大灾之后才有大治的模式之中，城市规划中缺乏对城市防洪排涝的系统规划。水污染也是城市水利的一大问题，破坏了城市的水生态系统，是很多城市水资源短缺的根本原因。水污染的主要原因之一是我国污水排放标准过低。我国目前的污水排放标准借鉴了国外发达国家的排放标准，就标准本身而言似乎不低，但是我国单位面积的工厂数量远超过欧美发达国家，总的排放量远超过水环境容量，带来严重的水环境问题。如要探究更为深层次的原因，主要在于地方政府发展经济的冲动要远胜于环境保护的责任感，而地方政府一般缺乏自觉提高污水排放标准来控制水环境污染的动力。

基于以上分析，从制度层面而言，要想让政府切实负起责任，需要革新地方政府的政绩考评机制，将城市防洪排涝以及水污染治理纳入地方领导政绩考评的指标体系。现实中，短期内消除城市水患、根治水污染的期待或承诺，反而可能导致不切实际的方案；但对于城市水患，可以将灾情信息收集整理与评估制度化，并建立在特大暴雨下以人为本的应急和救援机制。更为根本的是，要切实做好综合性的城市治水规划，并让历届政府能够长期坚持下去，以实现消除城市水患、根治水污染的目标。

4.2.2建立流域和行政区的水资源管理协作机制

目前，我国水资源管理实行流域和区域相结合的管理体制，但还未形成有效的分工协作的制度化建构，对于城市治水产生诸多障碍。以城市防洪排涝为例，上游临河、跨河建筑物侵占行蓄洪区以及行洪面现象严重，水土流失导致河道淤塞、河床抬高，使得下泄的洪水加大了下游城市的防洪压力；随着城市的扩张，地表硬化程度大增，强降雨带来的地表径流导致河流径流量增加，洪水就会更快、更集中地危害下游城市。因此，许多流域往往存在着上游拦蓄能力不足、中游行洪不畅、下游洪水出路不足等问题，这也是城市洪涝灾害频发的重要原因之一。水事活动具有一定的外部性，带来流域内各地方政府的利益协调问题。由于流域的水资源总量和纳污能力是有限的，上游地区过量使用水资源或排污过量，对中下游城市产生负外部性，反之，则产生正外部性。而在流域水资源管理中产权界定困难很大，导致流域内的地方政府往往难以通过自主协调达成有效率的结果，地方政府和多个职能部门从自身角度介入流域水资源管理，缺乏有效的合作机制，经常出现部门之间互相掣肘的状况，降低污染事件处理的效率。

综上分析，城市生态水利建设需要从流域性的系统考虑，改变传统的封闭式流域管理方式，向水利与经济社会发展相结合的互动式管理转变。明确划分流域与行政区域的事权，在此基础上，由流域管理机构牵头建立流域日常议事制度，逐步形成流域管理机构、地方政府和国家职能部门之间的信息沟通和共享机制，协作应对流域防洪减灾、水资源管理以及水生态环境保护等问题[16]。

4.2.3推进城市水务一体化管理

2008年的政府机构改革,明确水利部将不再负责城市涉水事务的管理工作,水管理体制由城市政府自行制定，城市水务管理的一体化进程进一步加快，其中最为显著的是水务市场得到很大发展，诸如城市的供水和污水处理等领域，都形成了各种水务经营主体[17]。但是，目前仍有相当多的城市尚未进行水务一体化管理体制改革，涉水管理的各个部门出于自身利益进行部门化管理，形成多龙管水的局面，不能实现水资源的优化管理。即使在成立了水务局的很多城市，涉水事务一体化管理体制改革程度不高，水务管理职能未能落实到位，主要体现在以下几个方面：其一，与水务一体化相适应的政策法规、规划以及行业标准滞后,难以有效指导城市水务一体化管理。如在防洪标准中常有50 a一遇或100 a一遇的提法，而城市排涝则多数是1 a一遇、3 a一遇的标准，相互不统一；其二，与城建、环保等部门的分工协作关系未完全理顺。如与环保部门就污水处理方面有很多交叉，相关职能未能有效协调，城市河道水环境的整治分而治之，造成整体效益的降低；再者，部分城市的水务局没有将排水以及污水处理职能纳入管辖范围，城市供水、排水、污水处理、回用等方面仍相互脱节,没有真正实行水务统一管理[18]。

因此，城市生态水利建设需要进一步推进城市水务的一体化管理；区分行政管理与市场运作层面，突出水务的社会管理和公共服务职能。进一步完善、统一与水务一体化相适应的法律法规和行业标准规范；理顺与相关涉水部门特别是城建部门和环保部门的关系，明确职责定位，并完善协调与合作机制；通过取水许可、排污许可、市场准入与退出机制、污水处理费以及水价成本监审等措施和手段加强对城市水务行业的监管[18]。

4.2.4形成以经济手段为主的节水减污机制

当前我国城市水资源短缺问题，但同时也普遍存在浪费现象；另一方面水污染也加剧了水资源的短缺，还破坏了水生态环境。从经济学视角分析，水资源浪费和水污染现象的存在，关键原因在于这些行为所需付出的代价太小。当前的水价未能体现水资源的稀缺性，难以激发经济主体的节水动机；另一方面，对于企业节水的激励力度不够，如果不能补偿其节水的成本支出，那么企业理性的选择自然是尽量少节水。而现行的排污费以及违法超标排放罚款，则是起到了逆向激励的效果，政策实际上是在鼓励企业超标排放，原因在于企业的排污成本以及违法成本大大低于治污和守法成本。因此，亟需改变现有的制度设计，否则排污总量的控制就会成为一句空话。

综上分析，要提高用水效率、控制水污染，除了工程技术以及行政手段外，应充分利用经济手段形成节水减污机制。推进水价改革，实行居民生活用水阶梯水价以及工业和服务业用水超额累进加价制度，形成对经济主体的节水激励。明晰水权，保障生态水权；建立水权交易制度，通过价格信号的指引实现水资源的有效配置；采取水权和水价的二元结构制度保证保障弱势群体和弱势产业的基本水权和水价承受能力。以水环境容量反推排污标准，加大违法排污的处罚力度，形成正向激励；在确定排污总量的基础上通过排污权交易等市场化手段将水资源保护固化在经济运行机制中。

4.2.5构建公众参与和利益诉求的制度渠道

在水环境保护中，出于对利益的追求，往往会出现市场失灵的情况；作为守护人的政府也会因地方经济利益或政绩，出现调控失灵的情况。因此，需要建立一种有效的机制来纠正上述问题。由于水环境是公共物品，面临产权界定的困难，面对水环境污染所造成的损失，公众难以通过合适的途径来维护自身权利。除了产权，公众拥有的另一种基本权利就是人权，早在1970发表的《东京宣言》就提出环境权是一种基本人权；另一方面，水环境资源属于全体人民的共同资产，具有公共权利属性。实际上，公民与政府之间是一种信托关系，公民将水环境资源管理的权利授予政府，政府有义务履行职责。

虽然我国建立了公众参与环境保护和利益诉求的相关制度，但是制度效率较低，公众参与和利益诉求的法定权利缺失，利益诉求更是呈现个体化特征，缺乏利益群体之间对话、博弈的公共平台。因此，需要构建真正意义上的公众参和利益诉求的制度渠道。首先，在立法上确定公民的环境权，包括公众环境知情权、评议权、公诉权和决策权；其次，建立公众环境知情制度，并完善听证会制度、公众监督以及司法保障制度来保障上述权利；最后，培育民间社会组织，代表公众参与水环境保护，并代替公民个体表达利益诉求[19]。

5　结　语

从生态水利视角解决城市水问题是实现城市可持续发展的最终途径。以制度经济学为分析角度，从制度层面找出实现城市生态水利的方法[20]：形成激励政府作为的动力机制，做出综合性的城市治水规划，并确保长期实施；建立水资源管理协作机制，建立信息沟通和信息共享机制，实现传统的封闭式流域管理方式向水利与经济发展相结合的互动式管理方式转变；推进一体化管理，规范法律法规和行业标准，明确部门之间的关系和各自的职责；突出经济手段实现节水减污和构建公众参与和利益诉求的制度渠道等。城市生态水利的建设需要不断改革和完善现有的方法和制度，在此过程中城市管理者需要反复审视城市水问题，探索最佳解决途径[21]。

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