石漠化治理小型水利水保工程建设中存在的问题及对策

罗 勇，冯相明

（1.贵州省麻江县水务局，557600，麻江；2.黄河水利委员会水文局，450004，郑州）

石漠化治理小型水利水保工程建设中存在的问题及对策

罗 勇1，冯相明2

（1.贵州省麻江县水务局，557600，麻江；2.黄河水利委员会水文局，450004，郑州）

小型水利水保工程在贵州省麻江县石漠化治理中发挥了重要作用。受投入不足、年度项目资金及设计批复下达较晚、标前预审时间过长、管护工作滞后等不利因素影响，该县石漠化治理小型水利水保工程建设仍存在部分措施配套水平不高、实施难、工程运行和效益发挥不够正常等问题，严重制约了建设管理水平的提升和工程效益的发挥。结合当地自然经济条件、石漠化现状及治理实践，提出了加大投入、加强监管、调整项目审批时间和招标预审模式、加大供电审批申报工作、落实管护责任等积极对策。

小型水利水保工程；建设管理；问题；石漠化治理；麻江县

小型水利水保工程是小流域治理三大措施（植物措施、工程措施及保土耕作措施）中工程措施的重要建设内容，按功能及用途可分为排洪、蓄引水、拦沙及道路工程，主要包括蓄水池、水窖、山塘、排洪渠、截水沟、灌溉（引水）渠、沉沙池、鱼鳞坑、谷坊、拦沙坝、挡渣工程、人行路及生产路等设施。2008年以来，贵州省麻江县共完成石漠化治理116.87 km2，占全县石漠化总面积的39.15%，取得了显著的综合效益。其中小型水利水保工程建设共完成灌溉 （引水）渠49.15 km、截排水沟12.97 km、谷坊2座、蓄水池150座、沉沙池161口、生产道30.43 km、输水管5.51 km、高位水池1座（100 m3），提水泵站1座（50 kW）、维修山塘1座。因为工作突出，该县2008、2011、2012及2013年度石漠化综合治理项目在上级发改部门组织的验收考核中被评定为优秀工程。

麻江县根据当地实际，石漠化治理小型水利水保工程建设以坡面治理、开发利用岩溶山区水资源和改善农业生产通行条件为重点，蓄、引、灌、排相结合，并配套必要的田间生产道路，通过与植物措施、农业保土耕作措施及其他工程措施配套，形成统一系统的综合防护体系，对有效治理石漠化，保护和巩固治理成果，改善项目区群众生产生活条件，促进作物增产、农业增效和农民增收，加快农村脱贫致富和全面建成小康社会发挥了重要作用。受投入不足、年度项目资金及设计批复下达较晚、标前预审时间过长、供电申请困难、管护工作滞后等不利因素影响，该县石漠化治理小型水利水保工程建设仍存在部分措施配套水平不高、项目实施难、工程运行和效益发挥不够正常等问题，严重制约了建设管理水平的提升和工程效益的正常发挥，亟须各级各部门给予高度重视，并及时采取积极有效的措施妥善加以解决，为进一步深入推进石漠化治理创造更为有利的条件。

一、小型水利水保工程建设管理存在的主要问题和不足

1.投入不足，部分小型水利水保工程措施配套水平较低，综合治理效益不高

一是小型水利水保工程投资占整个石漠化综合治理总投资的比例偏小，小型水利水保工程措施配套率偏低。据统计，麻江县2008—2014年石漠化综合治理项目共投入5 814.72万元（不含整合项目资金），其中小型水利水保工程投资1189.62万元，仅占总投资的20.46%。已建成的1 240.89 hm2坡改梯、人工草地、经济林中，配套了相对完善小型水利水保工程措施的仅有644.27 hm2（含整合资金项目配套措施面积），配套率为51.92%，仍有将近一半的措施面积因投入不足无法根据需要进行配套建设。

二是上级石漠化补助资金压缩，原计划实施的部分小型水利水保工程建设指标被取消或延后实施，进一步降低了小型水利水保工程的配套水平，使建设进度迟滞。根据省发改委审批的 《麻江县岩溶地区石漠化综合治理 （试点）实施方案（2008—2010年）》及《麻江县岩溶地区石漠化综合治理实施方案（2011—2013年）》，该县2008—2013年石漠化治理项目上级财政计划投资6 030万元，而实际下达补助资金为4 510.02万元。由于投资减少、工程造价上涨等原因，该县原计划实施的81座谷坊、88口蓄水池、25口沉沙池、1座山塘、26.55 km截排水沟、5.03 km灌溉（引水）渠被取消，并有16口蓄水池、16口沉沙池、6.5 km灌溉（引水）渠、2.91 km田间生产道被延至2014年度项目实施。

三是上级审批的小型水利水保工程投资单价偏低，不能满足建设实际需要。受单项工程量偏小、措施分散、点多面广、交通运输（多数建材需要长距离人工二次搬运才能到达工地）和供电供水条件较差、机械化施工程度较低、现行市场人工工资水平偏高（据调查，麻江县技工、普工现行市场工资分别在250元/工日和120元/工日以上，超过小水利水保工程概预算定额规定标准的4.52倍和2.17倍）及定额规定税金较国家实征标准偏低（据了解，麻江县现行小型水利水保工程实缴税标准为6.93%，超过定额规定标准的2.11倍）因素影响，导致小型水利水保工程单价较其他项目相对较高。

由于上级主管部门在审查项目时，对以上情况了解不够，加之对地方财政配套及群众投入能力估计过高，往往会按统一标准预设控制性单价，要求上报方案单价均应在控制单价以下，否则超出部分投资须由地方配套解决。为能争取项目，确保方案顺利通过审查，又不增加本级财政压力，方案编制人员在项目规划设计时往往会将小型水利水保工程向交通及其他施工条件较好，造价更低的地块“塞”或者人为地削减一些必要的工程量，降低建材概预算单价，以达到降低概预算单价目的。忽视了本应充分考虑的群众意愿、工程效益和可操作性等问题，给工程后期建设施工用地协调埋下了隐患，导致工程效益降低，概预算缺项、漏项严重，部分工程单价甚至明显低于现行市场成本而无法操作，给后期建设实施造成极大困难。同时，由于具有较高工程效益且群众亟须建设小型水利水保工程的地块因施工条件较差，工程造价过高而被迫放弃，挫伤了群众参与工程建设管理工作的信心、热情和积极性。

四是地方配套难到位，独立费用不足，影响了水利水保工程的争取和对整个工程的有效监管。根据石漠化治理项目投资筹措方案，除试点期间（2008—2010年）省级财政每年每县安排10万元监测经费外，其余年度工程所有独立费用均须由地方配套解决。麻江为国家级贫困县，现仍有贫困人口3.75万人，占全县农业人口的18.29%，地方财政非常困难，自筹能力有限，导致配套资金常常难以及时足额到位，工程勘测设计、建设管理、监理、监测等工作经费严重不足，难以对工程进行全面有效监管，工程质量和建设进度得不到有效控制，影响了相关工作的正常有序开展。如由于未委托资质单位编制设计方案导致2012、2013年度项目中原规划实施的2座山塘因设计深度不够（无地勘资料）被审批部门取消。

五是筹资渠道单一。除生产道路外，当前该县社会资本投入参与小型水利水保工程建设管理的情况较少，工程建设仍主要靠财政性投资完成，资金来源及筹措面较窄，严重制约了小型水利水保工程建设管理工作的深入开展。

2.项目资金及初步设计审批较晚，标前预审使建设工期迟滞，压低工程单价，影响了工程的顺利实施

一是当前贵州省各年度石漠化综合治理工程资金和初步设计批复文件下达多在每年11月以后，按照常规工作程序完成项目备案、招标投标、公示、建设用地协调、备料等施工准备工作约需40天左右，工程正式开工通常要到12月以后。根据麻江县气候特点和农作习惯，加上春节 （甚至整个正月）期间多数农民工不愿出工，当年11月至次年4月这段最适宜小型水利水保工程施工的时间不足4个月，项目正常施工时间较短，工期紧张。

二是根据有关规定要求，当前政府投资项目工程招标需要先经当地审计部门对上级审批的投资概预算进行审计，并报同级政府审定投标价上限后才能开展招标工作。按照惯例完成这项工作需要60天以上时间，导致多数年度项目实际到次年4月左右才能开工，工期被推后。因开工时间较晚，大部分工期被迫安排在汛期，增加了小型水利水保工程施工难度、成本和工程造价，迟滞了建设工期。

受对石漠化治理小型水利水保工程特点及现场施工环境状况掌握不够全面准确等诸多不利因素影响，审计部门有时出具的预审结论不够科学合理，工程投标价上限定得过低，工程造价（实际上是单价）被大幅度核减。首先导致本来就已偏低的工程单价更低，增加了项目实施难度。其次由于工程单价被大幅度核减而建设任务未进行相应调整，工程结算时常会节余部分资金。出现地方政府及建设实施部门表示工程单价过低、投资不足、实施困难，希望上级有关部门能够提高补助标准，加大投入，而上级有关部门在检查验收时又发现项目实际仍有部分资金未被使用的矛盾情况，影响了中央及上级有关部门对石漠化治理工作的准确研判和正确决策，对申报提高石漠化治理补助标准极为不利。再次是经上级主管部门组织相关专业高层次专家组集体审定的项目概预算结果被轻率变更，对地方争取后续相关项目不利。

3.供电审批手续办理困难，部分高效节水设施无法试运行和及时投入使用，影响了项目建设进度和效益发挥

由于申报材料不能全面满足供电部门的审批要求，该县2014年度项目中的喷灌设施供电审批手续不能及时办理，项目建成后无法试运行和按期投入使用，造成设备闲置，使工程进度迟滞，设计受益的近7 hm2作物得不到及时浇灌，影响了效益的正常发挥。

4.管护工作滞后，部分工程损毁严重，影响了正常运行和效益发挥

部分接收单位对管护工作不够重视，未及时组建管护机构，明确管护人员，落实管护责任，或者虽然建立了管护机构，但由于职责分工不明，缺乏评价和奖惩机制，制度不健全，管护人员责任心不强等导致管护工作不到位。部分小型水利水保工程建成验收移交后因得不到及时有效的维护保养而损毁严重无法正常运行，甚至存在一定的安全隐患。

二、建 议

1.加大投入，努力提高小型水利水保工程配套水平和建设标准，提升石漠化综合治理效益

一是在方案设计时，应进一步综合考虑当地经济社会发展状况、自然地理条件和群众意愿需求，在满足石漠化治理技术要求的基础上，适当增大小型水利水保工程投资比例，提高措施覆盖范围和配套水平。

二是上级财政投资宜保持稳定，规划及治理方案一经审批便应严格执行，按时足额下达投资，确保规划治理目标和建设任务顺利完成。

三是石漠化治理项目上级主管部门应当依据国家基本建设管理程序，遵循市场规律，综合考虑小型水利水保工程施工特点、当地社会经济发展状况、价格水平（特别是市场人工价、国家实征税率与定额规定标准间的剪刀差）等因素，重新核定石漠化综合治理工程造价特别是小型水利水保工程造价，适当提高投资单价和补助标准，确保设计概预算能够满足建设实际需要，努力降低因单价偏低对工程规划布局、施工建设用地协调和群众积极性的不利影响。

四是应正视当前多数县市财政较为困难 （特别是地方政府负债严重）的现实，建议国家取消或适当调低地方配套资金比例，降低配套额度，减轻地方财政压力。同时地方政府应进一步挖掘自身潜力，加强财政综合统筹，力保配套资金应配尽配，及时足额拨付各项独立费用，为小型水利水保工程勘察设计、监理、监测、建设管理等工作正常开展提供资金保障，提高规划设计及建设管理水平。

五是在加强项目整合的同时，应进一步加大招商引资力度，采取贷款融资，财产、技术、土地管理权、劳力入股等方式，鼓励、扶持、引导当地农民和社会资本参与石漠化治理小型水利水保工程建设，积极拓展筹资渠道，有效解决投入不足问题。

2.调整项目审批时间和招标预审模式，为加快施工进度、促进工程顺利实施创造有利条件

一是上级主管部门宜将年度项目资金及设计方案审批时间适当提前 （最好能在8月前下达资金和初步设计批复），使小型水利水保工程能够及早开工，避开汛期或尽量减少汛期施工时间，消除或降低气候、农时因素对施工作业的不利影响，提高施工效率和质量，降低施工难度和成本。

二是在开展项目规划设计时，应协调当地审计部门先进行工程概预算审核后再向上级主管部门送审，妥善解决项目审批后才进行招标预审造成的重复劳动、时间耽搁及价格偏差等问题，提高工程设计概预算的可操作性，尽量缩短施工准备时间，争取项目尽早开工，确保施工质量和进度，为工程顺利实施和后续项目争取创造有利条件。

3.加强前期工作，加大协调力度，及时解决供电审批问题，确保工程及早发挥效益

一是要进一步加强与供电部门的沟通协调，前期工作阶段可主动邀请供电部门参与泵站、输变电等供电设施设计方案审查，确保小型水利水保工程供电设施设计能够全面满足供电部门的技术要求。

二是项目实施单位应加强对国家现行供电管理相关法规的学习，积极指导并帮助运行管理单位准确掌握农村动力供电审批申报程序、所需材料和有关要求，按照相关要求有针对性地准备申报材料，提前做好申报准备工作，提高申报效率和进度。

三是要适当提前申报时间。项目开工初期就应督促供电设施运行管理单位及时按照相关规定向供电部门提出供电申请，尽早完成动力供电申报工作，按计划进行高效节水设施试运行，妥善解决供电手续办理耗时过长对项目建设的不利影响，确保工程能够尽早顺利投入使用，正常发挥工程效益。

4.加强管护工作，确保工程正常运行和效益充分发挥

应进一步加强管护工作，首先要按照“谁受益，谁管护；谁管护，谁受益”的原则确定管护主体，使管护责任与管护单位直接利益相挂钩，构建“自下而上”的主动管护机制，增强管护单位及有关人员的工作责任感和主动性。其次要从项目申报之前就与受益单位、村、组、户层层签订管护协议，对不签订管护协议或不按照协议约定开展管护工作的地方不安排或限制安排项目申报，促使有关单位、人员认真履行管护义务。再次是要抢抓当前正在深入推进的小型水利工程产权制度改革机遇，积极开展治理区小型水利水保工程产权制度改革，通过科学界定并明确石漠化治理项目小型水利水保工程财产权、管理权、经营权和管护责任归属，将管护工作从政府、部门身上解放出来，有效落实管护责任，彻底解决管护难问题，确保小型水利水保工程正常运行和效益充分发挥。

三、结 语

以小流域为单元，科学调控坡面径流，植物措施、工程措施及农业保土措施相结合，构建全面完善有机统一的综合防护体系，是有效防治水土流失和石漠化的技术核心。小型水利水保工程对有效防治水土流失、保护和巩固石漠化治理成果、改善治理区生态环境和生产生活条件、保障作物高产稳产、提高单产和产品品质、降低生产成本、促进产业结构调整、农业增产提效、农民增收和新农村建设具有重要作用。麻江县石漠化治理小型水利水保工程建设工作中存在的问题和困难在贵州省贫困县（市）中具有一定的代表性，亟须各级各部门给予高度重视。当前石漠化治理小型水利水保工程建设应进一步发挥中央财政支持优势，努力开拓社会投资渠道，加大建设管理力度，加快推进农村产权制度改革，才能彻底有效扭转投入难、实施难、管护难的不利局面，提高工程建设管理水平和效益，推进治理工作全面深入开展。

[1]罗勇.麻江县喀斯特石漠化防治现状及建议[J].中国水土保持，2009（5）.

[2]罗勇.麻江县石漠化综合治理成效及思考[J].中国水利，2014（14）.

[3]罗勇，罗烈华.麻江县水利建设状况对生态农业的作用和建议[J].贵州水利水电，2010（4）.

[4]黔东南年鉴编纂委员会.黔东南年鉴（2014）[M].北京：线装书局，2014.

[5]中华人民共和国水利部.岩溶地区水土流失综合治理技术标准（SL 461—2001）[S].2010.

[6]贵州省质量技术监督局.贵州省行业用水定额[M].贵阳：贵州省质量监督局，2011.

[7]胡甲均.水土保持小型水利水保工程设计手册[M].武汉：长江出版社，2006.

责任编辑 杨 轶

Issues and measures related to construction of small waterworks for soil conservation and rocky desertification control

Luo Yong,Feng Xiangming

small waterworks for soil conservation has played a key role in rocky desertification control in Majiang County.Due to the unfavorable factors such as lacking of financial input,delay of annual funds allocation and approval of design as well as long time taking for pre-inspection before bidding and backward of operation and maintenance,it results in difficulties for small waterworks construction and operation,and benefit generation.Taking the local natural and economic condition and current situation of desertification and control into full consideration,measures are proposed,including increasing input,strengthening supervision and management,making adjustment to approval time and pre-inspection mode of bidding,improving application and approval procedure for electricity supply and fulfilling the responsibility for operation and maintenance.

small waterworks for soil conservation;construction and management;issue;desertification control; Majiang County

TV51+S157

B

1000-1123（2016）02-0047-04

2015-12-05

罗勇，高级工程师，科技特派员，主要从事水利、水土保持规划设计及建设管理工作。