美原油出口解禁：谁家欢喜谁家忧

董春岭

2015年12月18日，美国国会通过了新财年的拨款法案，并经奥巴马总统签署生效。该法案最吸引外界关注的一条内容是：美国正式解除延续40年之久的原油出口禁令。

毋庸置疑，原油出口解禁顺应了美国当前面临的能源安全新形势，反映了“页岩革命”后美国本土轻质原油持续供过于求的新现实。这既是美国国内“解禁派”在利益集团博弈中占据上风的结果，又是民主、共和两党“利益交换”后相互妥协的产物。预计解禁后美国原油出口将成为重塑全球能源市场的一只“平衡手”和一支“生力军”，牵动国际能源地缘政治朝着“去中东中心化”方向演变，对美国内政和外交也将产生深远影响。

变化的能源安全环境

美国原油出口禁令的出台需追溯到上世纪70年代的第四次中东战争，美国在战争过程中坚定庇护以色列的态度激怒了中东的阿拉伯国家。1973年，中东产油国第一次联合起来拿起“石油武器”对抗，在提高油价、降低产量的同时，对美国等西方国家实施石油禁运。美国遭遇了第一次石油危机：油价在短期内一下翻了四倍，联邦财政赤字高企、通货膨胀日益恶化，这成为很多美国人难以忘却的痛苦记忆，也成为美国追求“能源独立”战略的滥觞。为应对中东的石油禁运，美国政府很快出台了《紧急石油分配法》和《出口管理法》，原油被纳入严格控制出口的商品名单。1975年，美国国会通过《能源政策和节能法》，正式将禁止原油出口纳入法律框架。该法案实施40年来，那场石油危机带给美国民众的不安全感一直如影随形，尝到了“石油武器”甜头的产油国们时不时地以此向美国这个“车轮上的国家”叫板，因此保障能源安全和追求“能源独立”一直成为石油危机之后历任美国总统一以贯之的政策取向，原油出口禁令也被一直保留下来。

可是，时过境迁。到了今天，美国原油出口禁令逐渐失去了它曾有的价值。首先，石油危机之后，美国通过推行“能源独立”计划、加大石油战略储备力度、加强能源消费国政策协调、强化对中东地区的战略管控、积极开拓能源进口来源渠道等手段“平衡”中东产油国在能源供给上的影响力，并通过石油美元和原油期货市场“平衡”中东产油国在能源价格上的影响力。如今，国际石油市场已日趋成熟，产油国和消费国都前所未有的多元化，市场是由供需双方所共同决定的，少数产油国主导国际石油市场的格局已不存在，“石油武器”的作用与日递减。

其次，经过40余年的不懈努力，美国已实现了能源进口来源多元化、能源消费结构多元化，可再生能源在能源消费中的比例不断升高，能源安全环境已大幅改善，原油出口禁令不仅无法发挥昔日保障能源供给的作用，反而和美国自身所倡导的市场自由的理念相背离。

最后，随着“页岩革命”的快速推进，原油出口禁令正日益成为制约美国能源企业发展的“紧箍咒”。英国石油公司最新的年度报告显示，2014年，美国已超越沙特成为世界头号石油生产国，其中页岩油产量占到了石油总产量的48.41%。值得注意的是，这部分急剧增长的页岩油多为轻质原油，而大部分美国炼油厂只“吃”来自中东、南美和加拿大的中质和重质原油，这就造成美国本土出产的轻质原油严重过剩、大量积压，而如果要对炼厂进行改造或新建轻质油炼厂成本高昂，且需较长周期，投资者对此热情不高。于是，将这部分原油出口至其他国家（炼厂主“吃”轻质原油的国家）就成为解决本土炼厂和原料错配这一问题的可行方案，而原油出口禁令却成为本土油气生产企业绕不过去的障碍，要求废除该禁令的呼声持续高涨。

复杂的国内政治博弈

围绕着是否应当解禁原油出口，美国的利益集团大致可分为两派。“解禁派”的主体是广大能源生产企业;而“主禁派”则由化工企业、新能源企业和环保组织组成——化工企业希望得到稳定而廉价的原料供给，新能源企业和环保组织希望能够限制本土油气开采，推广可再生能源。这次原油出口解禁，还得益于“解禁派”在此轮博弈中逐渐占据了上风。

2014年以来，国际油价持续下跌并长期保持低位，使广大非常规油气生产企业压力倍增，不少企业濒临破产。对这些企业大量融资的华尔街巨头们也是忧心忡忡，若不能解决这些原油的“出路”问题，债务违约问题将接踵而来，股市或陷入动荡，危及正在复苏中的美国经济。因此，华尔街的金融大鳄们此次站到了“解禁派”的队伍里，加大了对国会的游说力度。

由于这一轮低油价周期使美国本土原油和进口原油的差价缩小，“主禁派”里的化工巨头们盈利空间被压缩，其一方面获得了更多的原料来源选项，但另一方面担心本土油气企业“挺不过这一关”，影响自身长期发展，因此降低了维持禁令的调门，甚至“暗中倒戈”。广大新能源企业在低油价的压力下同样遭遇发展困境，自顾不暇，急于得到资金输血救急。此外，国际油价持续走低也化解了民众对原油出口解禁后油价上涨的担忧，民意出现转向。“解禁派”在此轮博弈中逐渐占据了上风。2014年以来，美国商务部批准一些公司出口经过最低炼化的凝析油，等于已经变相“突破”了原油出口禁令。

2014年12月3日，美国俄克拉荷马城一家汽车加油站内的油价指示牌显示，当天油价为1.99美元/加仑。

此次最终解禁原油出口，还得益于共和党出色的政治运作。美国总统奥巴马一直对发展清洁能源和减少碳排放情有独钟，在原油出口问题上是坚定的“主禁派”，曾多次公开反对解除禁令，并威胁必要时会动用总统否决权。而共和党虽然曾在国会推动相关法案，却未能取得足够多数推翻总统的否决权，该问题一直未能取得实质进展。此次，共和党抓住了奥巴马总统不愿再次出现“政府关门危机”的心理，将解除原油出口禁令与新财年预算案绑定，迫使总统不敢轻易动用否决权，同时，在预算案中增加了“延长可再生能源税收优惠”的“交易性条款”，满足了民主党和新能源利益集团的诉求，促使两党对法案相互妥协，最终达成一致。

深远的地缘战略影响

短期来看，美国原油出口禁令虽然解除，但由于国际油价在低位持续徘徊，国际市场供大于求的局面尚未缓解，且页岩油生产成本高于常规石油，加上长距离运输成本较高，美国原油在亚太和欧洲市场尚不具备价格优势，因此解禁后美国出口原油的目的地将首选美洲市场，出口规模也相对较小，对全球能源市场和国际油价的影响有限。但禁令的解除将提振美国能源企业和投资者的信心，有利于“页岩革命”的主体（广大中小能源企业）在低油价周期里“顺利过冬”，保持美国原油生产的稳定性和可持续性，对美国就业市场、资本市场、能源安全都是利好消息。

长期而言，美国原油出口解禁将深度影响国际石油市场，改变能源地缘政治格局。第一，美国原油输出将加剧卖方市场竞争，成为平衡国际能源市场供给和价格的重要杠杆。国际能源署的预测表明，在伊拉克石油产量稳定增长、伊朗石油出口力度加大、主要产油国不愿减产等因素的影响下，国际石油市场主动权将持续向买方转移，各个产油国之间的市场份额之争将日趋激烈，美国原油输出将加剧这一竞争，大量的非常规石油储藏成为国际石油市场重要的储备产能，这部分产能对国际油价反应敏感（当油价高于开采成本和融资成本时就能迅速启动），反过来会对高油价起到抑制作用，成为平衡国际油价的重要砝码。第二，美国原油输出将进一步弱化“石油武器”的效力，削弱中东在国际能源地缘政治中的核心地位。作为全球重要的石油储藏国、原油开采国和成品油生产国，美国原油出口解禁意味着一个更加成熟的国际石油市场的形成。市场规则将进一步取代特定的生产国与消费国之间达成的长期供需合同，传统石油生产国手中的“石油武器”效力将持续下降，“西半球能源供给中心”的崛起将平衡中东地区在国际能源地缘政治中的影响力，未来或在原油供给上形成“中东—美洲”两大板块并立的新格局。第三，美国将从“石油危机受害者”的阴影里走出，美元和美国实力地位将获得更强有力的依托，美国在对外政策上拥有更大的回旋空间。作为未来重要的石油出口国，美国对欧洲和亚太盟友的战略吸引力也将进一步增强。此外，原油出口解禁也使美国对于国际能源市场，在传统的政治调节和金融调节手段之外，又多了一种贸易调节手段，未来对国际能源市场的控制力将进一步提升。

（作者为中国现代国际关系研究院美国所助理研究员）