中韩启动海域划界谈判有利东亚和平稳定

刘延华

2015年12月22日，中韩在韩国首尔举行两国海域划界首轮会谈，并达成初步成果。双方同意建立三级谈判机制：第一级为外交部主管部领导任团长的政府谈判代表团;第二级为司局级谈判工作组，负责具体谈判工作;第三级为若干专家组，负责技术性问题的谈判。启动中韩海域划界谈判，是双方为落实2014年7月习近平主席访韩期间两国元首达成的共识而做出的实际努力。

中韩之间存在海域划界问题

根据1982年《联合国海洋法公约》，沿海国可主张从领海基线量起达200海里的专属经济区、200海里的大陆架，甚至自然延伸至350海里的外大陆架。而在实际地理条件中，中韩两国间的海域宽度不足400海里，专属经济区和大陆架均需进行划界。从一般意义上讲，专属经济区和大陆架划界，需考虑不同的划界因素。但在近些年的国际实践中，出现了采用一条边界线同时划分专属经济区与大陆架的倾向，以避免同一海域出现两国都有管辖权的情况出现。目前两国在黄海、东海的争议海域面积分别约有6万平方千米、18万平方千米。

中韩海域划界，虽不像中国与部分东盟国家间的南海问题和中日之间的东海争端那样直接涉及岛礁归属争端，但谈起来仍有较大难度。

第一，两国在划界原则上存在分歧。韩方主张采取“中间线”原则，中方则坚持“公平”原则，且相关原则均已写入各自国内法。韩国1996年8月8日公布的《专属经济区法》第5条规定：“如果与海岸相邻或者相向国家没有特定的界限合意，大韩民国在专属经济区享有的权利行使上，不超越中间线。中间线是一条其每一点同韩国领海基线的最近点与韩国海岸相向国的其他国家的领海基线的最近点距离相等的线。”我国1998年6月26日公布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第2条规定：“中华人民共和国与海岸相邻或者相向国家关于专属经济区和大陆架的主张重叠，在国际法的基础上按照公平原则以协议划定界限。”这两大原则的分歧在于：“中间线”以“等距离”为主，兼顾其它特殊情况;“公平”原则是在坚持尊重大陆架自然延伸的基础上，综合考虑海岸线长度比例、地质地理情况、历史性权利、人口等各种因素，对海域进行公平划界。中越北部湾划界就是公平原则的典范。

中国在黄海海域拥有历史性的捕鱼权。2000年《中韩渔业协定》签署前，在黄海从事捕捞作业的中国渔船数量约有51万艘，韩国约有8.6万艘。而韩国水域的对马岛、大小黑山岛、济州岛等一带在历史上一直是中国传统的外海渔场，《协定》签署前中方在那里作业的渔船一度达两万余艘。《协定》签署后，我国渔船进入韩国专属经济区管理水域作业需持韩方颁发的许可证，2001年获得入渔许可的中国渔船为2796艘，渔获物配额为16.44万吨，此后逐年递减。2013年1600艘渔船进入，渔获配额为6万吨。

第二，两国对对方的直线领海基线存在质疑。直线基线法是指在海岸线极为曲折，或者近岸海域中有一系列岛屿情况下，可在海岸或近岸岛屿上选择一些适当点，采用连接各适当点的办法，形成直线领海基线。韩方认为我国海岸形状不符合直线基线法条件，担心中方个别领海基点之间的距离过长，可能导致不当或过度扩大内水和管辖水域，从而造成海域划界时对韩国的不公平。中国认为韩国的领海基线也存在部分领海基点间距离过远、领海基点离本土过远的问题。

第三，苏岩礁（韩称“离於岛”）争议待决。苏岩礁位于东海北部中韩所主张专属经济区的重叠区域，属水下暗礁，在中国大陆架的自然延伸之上，距中国舟山群岛最东端的童岛132海里，距韩国济州岛82海里。在2006年举行的中韩第11次海洋法磋商中，双方均认可苏岩礁不像水面岛屿那样具备领土领海申领条件。但苏岩礁地处东、黄海交汇处，战略地位重要。多年来，韩国持续加强对苏岩礁的实际控制与开发，1987年在苏岩礁上设立航路浮漂，2003年修建“韩国离於岛综合海洋科学基地”，2007年正式成立“离於岛综合海洋科学基地”，并在其附近海域进行勘探等，以求在划界谈判中占得先机。

由于存在上述分歧，自1997年至2008年，两国共举行过14轮司局级海洋法或海洋事务磋商，未能取得实质进展，2009年后磋商中断。作为过渡措施，1998年两国启动了渔业资源谈判，2000年签署渔业协定。该协议旨在保障两国渔民的渔业生产，维护海上秩序，但也将部分中国渔民的传统捕捞海域划入双方共管的暂定措施水域（只对本国渔船进行管理，不对对方渔船实施管辖，同时为养护和合理利用海洋生物资源，采取共同的养护措施）和韩方一侧的过渡水域（暂定措施水域两侧分别设立的部分水域，双方各自逐步减少在对方一侧过渡水域内的作业船数，《协定》生效四年后过渡水域转变为按照专属经济区管理的水域），由此埋下了中国渔船在相关海域“非法作业”的肇因。

中韩启动海域划界谈判将为东亚和平稳定提供正能量

中韩海域划界谈判虽有难度，但如能逐步推进，将给中韩关系创造“正能量”。中韩1992年建交以来，两国政治互信逐步加深，经贸往来飞速发展，人员往来日益增多，为中韩关系稳定发展坐实了基本盘。但由于存在海域划界争端，导致争议海域渔业冲突等海上争端时有发生，甚至造成人员伤亡的恶性事件。如能成功划分海域，将为两国扩大海上合作扫除障碍，十分有利于双方构建海上安全与发展利益共同体。

中韩启动海域划界谈判，也将展现中国与周边海上邻国和平谈判解决争端的诚意与信心。当前我国除中越北部湾划界外，其他海上边界皆未划定。尤其是在南海及中日东海争议海域，海上局势和海域划界形成恶性互动，复杂性不断增多。中国一贯主张和平谈判解决海域划界争端，但却未得到其他争端国的有效响应，中韩谈判可以对其他与我国存在海上争议的国家形成触动。

由于地缘政治、历史传统、民族情绪、现实利益等多重因素互相纠葛，东亚地区是世界上海域划界争端分布最多最复杂、也是近年来因海域管控爆发冲突与对峙最为频密的地区之一。海洋争端的持续升温，成为地区和平与发展的潜在威胁。和平解决争端关乎区域内外各方的共同利益，但争端解决方式却出现偏离和平谈判这一合理有效轨道的苗头。中韩谈判可为中国与海上邻国解决海域划界问题提供借鉴和示范。

首先，争端双方具有高度的政治意愿，这是保障和平谈判解决争端的基础条件。中韩之间通过谈判解决争端仰赖两国领导层的坚定决心才能得以推进，甚至可能需要几届政府一以贯之地给予支持。历史实践表明，通过双边谈判划定边界，其过程或许花费较长时间，但通过谈判达成的划界协议稳定有效，并能得到国际社会的尊重与认可。如中越北部湾划界谈判1974年就已启动，历经27年才达成最终协议。此后两国在北部湾未再发生冲突，联合巡航等海上合作不断取得进展。而单方面将争端提交第三方仲裁解决机制，如菲律宾拒绝与我国进行和平谈判，将与我国的南海争端提交国际仲裁，除了加剧争端的热度和解决争端的难度，无助于从根本上解决争端。

其次，海上务实合作为海域划界谈判匡正轨道。中韩1992年建交，当年即签订政府间科技合作议定书，此后两国海上合作范围与领域不断拓宽，现已深入执法、极地与深海探索等领域。中韩海域划界谈判得以展开，与两国海上合作和政治互信的点滴积累密不可分。反观南海僵局，争议海域务实合作的缺失难辞其咎。

第三，需向民众传达客观理性声音。尽管因渔业冲突、2013年中国划设东海防空识别区覆盖苏岩礁等事件，一度激起中韩民意对抗，但事态最终得到管控，为两国海域划界谈判的启动创造了良好氛围和协商空间。东亚地区的海域划界往往涉及复杂的历史纠葛，容易触发各方民族感情，舆论环境一旦恶化将严重限制双方的决策空间。

（作者为中国南海研究院、中国南海研究协同创新中心助理研究员）