基于小农经济视角的中国农业水权制度诉求

吴秋菊

（华中科技大学法学院，430074，武汉）

基于小农经济视角的中国农业水权制度诉求

吴秋菊

（华中科技大学法学院，430074，武汉）

新中国成立以来，我国农业用水模式经历了三次主要变迁，当前存在的主要问题是大中型水利设施供水与农户个体需水之间无法实现有效对接。分析小农经济格局下农业用水的三种属性，即供给对水工程的高度依赖性、使用的强外部性、人权属性。在此基础上进行分析，提出我国农业水权的制度诉求应当建立在农业用水的属性之上，致力于回应当前面临的农业用水问题，树立安全供水和节约用水的制度目标，从而促进我国水资源的可持续利用。

水利困局；农业水权；小农经济；制度诉求

一、问题的提出

21世纪人类面临严峻的水危机，水资源短缺、水污染严重及水生态环境恶化已成为制约人类发展的关键因素，这促使人们开始思考水资源的可持续利用问题。很显然，水资源的可持续利用需要依托系统化的多种措施才能够实现，其中通过水资源管理以提升资源利用效率是基础性举措。在关于水资源可持续利用问题的讨论中，1992年都柏林国际水资源会议使得全球水政策发生了一次重要转折，该会议通过的《都柏林宣言》首次表明，在水资源管理上市场化是一种更好的选择，其中“水权和水市场”体系的建立构成了水资源市场化管理基本内容。

水权和水市场理论是新制度经济学产权理论在水资源管理领域的应用。新制度经济学的产权理论表明“权利的界定是市场交易必不可少的前提”，指出明晰的产权界定和足够低的交易成本是市场交易的前提条件，该理论还表明如果产权被清晰地界定，而且所有交易成本为零，那么不管谁拥有产权，通过无成本的权利再分配，资源运用将达到同样效率。进而可以知道水权和水市场理论表达的是通过对水资源的权属配置和权能配置并通过建立水权交易市场，来达到市场引导水资源实现优化配置效果的构想。

在关于我国农业用水管理制度改革的主张中，将“水权和水市场”理论应用于农业用水领域，建立农业水权交易制度则几乎是学界一致的观点。理论研究表明，农业水权交易制度的建立至少可以产生两方面积极效应：一是引导社会资本向农田水利设施投资；二是通过调剂用水户之间的水资源余缺产生节约用水的激励。

上述主张的提出建立在对“水资源短缺与浪费并存”的农业用水利用现状的判断上。然而这种判断显然太过笼统，关于农业用水管理制度改革的讨论还需要对我国农业用水问题本身进行深入细致地剖析。笔者以对多地农村农业用水的实地考察为基础，从小农经济的视角出发，试图依托事实经验来提炼我国小农经济格局下农业用水的若干特殊性，并据此讨论农业水权制度配置的目的。

二、用水模式与水利困局

1.用水模式

新中国成立以来，我国的农业用水模式大致经历了三个发展阶段。

一是人民公社时期，实行的是行政配水并按亩收缴水费为主要内容的农业用水模式。这一时期通过大规模的水利建设，农业用水的供给能力增强，我国的灌溉农业基本形成。水资源存在开发空间是该用水模式得以形成的前提条件，偏重水资源开发的农业用水模式表现在水资源的分配上采用了“以需定供”的行政配水方式，实现用水的充分满足是当时的制度宗旨。在该用水模式下，农业用水实现了及时足量的供给，但同时却带来了高昂的制度运行成本。其一，水量分配的执行与监管成本极高，不仅需要动员大量行政人员在抗旱时节参与到农业用水管理之中，而且生产队要组织劳力在渠系上守水；其二，低标准且按亩收费的水费导致严重浪费，以湖北省荆门市的S镇为例，在人民公社时期水费为1元/亩（1亩=1/15 hm2，下同），该水费标准既无法实现节水激励，亦无法为水利体系的运转提供足够的资金支持。

二是分田到户初期，实行的是以行政配水并计量收缴水费为主要内容的农业用水模式。通过人民公社时期大规模的水利建设，我国多数农村地区对于水资源的开发已经形成了一定规模，因此在20世纪80年代初期分田到户以后，农业用水的治理重心发生了转移，从水资源开发转向建设农田水利自主运转的管理体系。在该时期，“以需定供”依然是农业用水的供给模式，但是水费采取计量方式收缴，由于技术条件有限，只能实现计量到村或组。该时期村民小组作为基本的取水单元与大水利供水形成对接，水费以村民小组为单位向供水主体提交，农业用水在村民小组内部属于公共资源，由管水员负责分配。水费是共同生产费的重要组成部分，由小组成员按灌溉面积分摊。在这一时期的农业用水模式中，农业水费的收缴渠道并不顺畅，用水主体拖欠水费的现象时有发生，而计量水费由于并不与个体农户利益直接挂钩，农户在用水上的浪费现象依然普遍。

三是自农村税费改革实施以来，农业用水开始转向商品化模式。农村税费改革不仅免除了农业税，共同生产费和“两工”制度亦被取消，这使得税费改革前的治水体系失去了制度支撑。2002年出台的《水利工程管理体制改革实施意见》表明，“水利工程供水水费为经营性收费”，虽然农业用水水价按成本核订不计利润，但农业用水中供用水主体之间的关系已经发生了转变，由行政法律关系转变成为民事法律关系。农业用水的商品化模式表达了“拿钱开票，凭票放水”的基本供水与取水秩序。这一时期由于农田水利产权化改革的推进，供水主体既包括属于事业单位性质的国家管水机构，又包括农田水利的承包经营权人，而取水主体则更为多元，出现了用水户协会、农户联户、农户个体等多种形态。但是这一时期的治水效果却不甚理想，一方面大中型水利设施的灌溉面积迅速萎缩，另一方面农民普遍选择自主打井、挖堰等方式解决灌溉困境，而后者是一种高风险、高成本的灌溉模式。

2.水利困局

税费改革后许多地区的农田水利陷入困局，虽然近年国家正在不断加大对农田水利的财政资金投入，但是对灌溉问题的解决远未达到预期效果。以实践经验为参照，可将当前农村的水利困局概括为如下几个方面。

首先，国家投入大量资金用于各层级水利建设，水利基础设施获得改进，但是农业用水的供给与取得并不顺畅，大中型灌区灌溉面积萎缩。

其次，农民弃低成本的大中型水利设施供水不用，而热衷于通过小微型水利设施取水，即使后者成本更高且风险更高。

再次，小型农田水利设施遭遇利用困境。以湖北荆门S镇为例，该镇的当家堰普遍的利用现状为：一是被分割成为“碟子堰”，原先公共的堰塘被分割成为若干小堰；二是呈现反公地悲剧的状态，这是由于相关的权利人太多，为了防止个体投入水利建设而影响水权分配，导致大量的堰塘都处于无人修缮的状态，只有极少数进行公共投入并公共利用的堰塘。

最后，农户个体节水意识增强，但对公共水资源进行浪费性使用。取水成本承担的个体化导致农户在用水上开始变得精细起来，村民更加积极地对降雨进行储存与利用。公共的水资源却成为人们争夺的对象，为了竭力将公共资源据为己有，农户对公共水资源的索取甚至超出了农作物的最佳用水需求，导致用水浪费。

三、小农经济下农业用水的三层属性

在我国，农业用水为小农所利用，小农经营模式下的农业用水的性质与规模农业中的农业用水存在显著差异。因此，我国农业用水的特殊性分析应当成为农业水权制度配置的基础，亦应当成为我国农业用水管理制度建构的基础。本部分将基于农田水利困局来透视我国农业用水的属性。

1.农业用水的供给对水工程的高度依赖性

农田水利工程的作用就是将“时间上无规律的降雨在成为凌乱的地表水之后能够有序地储存，并在需要时通过渠道系统输送到特定的农田”，此即表明了农业用水的供给对水工程的高度依赖性。水资源的形成与水工程直接关联是其一方面的体现，另一方面农业用水的输送也必须依托于水工程。

水工程根据规模大小的不同可以分为微型、小型、中型和大型水利，其中微、小型水利主要实现对村庄内部水资源的利用，大、中型水利则要将村庄外的水资源引入目标村庄以供使用。高效的灌溉体系常需要不同规模的水工程相互配合，即微、小型水工程提供基础性的农业用水，是灌溉的优先选择，就近取水的成本也较低；大、中型水工程提供保障性的农业用水，通过这类水工程实现旱涝保收，其取水成本也较高。

我国农业用水对水工程的高度依赖性特征及各类水工程进行配合性使用的诉求表明，我国农业水权制度需要调整以下基本问题：一是村庄内部水资源的分配问题；二是保障大、中型水利设施供给与调度水资源的有效性问题。

2.小农经济格局下农业用水的使用具备强外部性

在小农经济格局下，土地呈现“人均一亩三分，户均不过十亩”和地块细碎、分散的特征，农业用水通过田间的毛渠输送到目的地，大量的渗漏不可避免，很多农田甚至没有输水毛渠，农业用水经过田块实现输送，这带来了农业用水使用的强外部性特征。一方面，对于个体农户而言，农业用水使用的外部性的利益主体众多，比如在个体农户向大中型水利设施取水时，外部性的利益主体包括了斗渠、毛渠甚至干渠两边的若干农户；另一方面，由于外部性带来的搭便车行为难以避免，极大削弱了农民合作的积极性。从理论上讲，通过技术化的水利投入，最终可以实现对外部性的排除，比如农业用水接近于城市自来水的输送体系，但是由于投入成本过高，因此几乎难以实现。

分田到户初期，村民小组是一个基本的农业用水使用单位，这种用水模式能够在一定程度上将农业用水使用的外部性内部化，其外部性的利益主体在村社以外。税费改革以后，农业用水成为农户个体的事，其外部性的利益主体增多，农田水利的“不对称性”高度呈现，农户的取水成本呈现个体化差异，使得农户合作取水的协商成本增加，成为当前农户与大水利供水难以实现对接、用水合作组织难以形成的原因。

3.农业用水具备人权属性

水资源的人权属性不仅体现在生活用水领域，农业用水亦具有人权属性，农业用水的人权属性表达了其对于使用主体生存发展的基础性意义。在小农经济格局下，农业对于农民家庭的意义与规模经营模式下农业对于农场主的意义是完全不同的，后者是一种经营性产业，而前者则是生存保障。对于农民家庭而言，一方面农业生产创造了家庭的经济来源，虽然当前农业收入已经不再是其家庭收入的全部，但其亦是家庭收入的重要组成部分；另一方面农业生产也提供了农民家庭生活的物质基础，通过农业生产实现生活物资自给自足，使农民在经济社会中可以获得充分生活保障。

农业用水的人权属性对农业水权制度设计提出了一些基本要求。首先，农民的取水权诉求应以人权法作为其合法性支持；其次，农业用水需要形成安全稳定的供水与取水体系；最后，农业用水水价的制定需以农业用水的人权属性为重要参考因素。

四、重新理解农业水权的制度诉求

农业水权制度是农业用水管理制度的组成部分，其目标是服务农业用水管理，这意味着农业水权制度配置需要回应小农经济对农业用水管理制度的诉求。

1.对资源配置效率论在我国农业水权领域适用性的讨论

市场化的水资源管理包含以下基本内容：其一是对水权的界定；其二是水权交易市场的建立。理论研究认为通过水权交易市场上的水权流转，水资源向更高效率的利用模式转移，最终还会带来整个社会效益的提升。关于我国农业用水问题的讨论认为“扩大市场在农业水资源配置中的作用，已成为解决省区和农户层面普遍存在的农业水资源生产效率低下问题的当务之急”，诸多研究主张建立可交易的农业水权制度，促进农业水权的市场化交易。

但本文认为在现阶段将我国农业水权制度设置的目标定位为提高水资源配置效率不具适宜性，理由如下：

首先，现阶段可交易农业水权制度设置和执行的成本过高。将初始水权分配给耕种分散土地的小农已经是一个难题，而水权交易的执行成本会更高。在小农经济格局下，农田相互交织，农户容易通过搭便车的方式获得一定用水量，如此则会形成农业用水不均衡的状况，一部分人（搭便车者）可以通过转让水权获利，另一部分人（被搭便车者）的水权则无法实现。

其次，通过农业水权的交易制度来吸引水利投资的观点是对市场提高资源配置效率理论的错误应用。真实的逻辑是：技术化的水利投入可减少水损，甚至可能减少农作物对水分的需求，进而可将节约出来的水用于其他用途，产生水资源利用效益的提升。该种情形中的水资源利用效益提升的原动力是技术投入，而非水权转让。

最后，通过农业水权交易制度来调剂用水户的水量余缺以达成节约用水的激励亦非有效选择。从水量余缺产生的角度来看，一是由于分配产生的余缺，水权交易的本质是对自然资源垄断利益的转让，此种情形下的交易塑造了水资源上的食利者阶层，是对公共利益的侵犯；二是由于节约产生的余缺，此种情形通过水价制度来激励节水更为直接。

现阶段，我国的农业水权制度应当偏重于解决小农经济格局下农业用水在利用方面存在的主要问题，农业水权的制度诉求在于实现安全供水和促进节约用水。

2.中国农业水权的制度诉求之一：安全供水

安全供水是农业水权保障农业用水及时、足量供给的制度追求。灌溉农业的兴起意味着农业用水对水工程产生了高度依赖性，特别是对大中型水利设施的依赖性。从实践来看，当前农业用水的困境发生在大中型水利设施供水与农户的用水需求对接的难题上，要达成农业水权制度的安全供水目标，关键也需要解决这一困境。

为实现安全供水目标，农业水权制度需形成如下基本规范。首先，为了实现大中型水利设施供水与取水的对接，农业水权的主体必须塑造“团体使用权人”，其目的是为了将一定范围的农业用水使用的外部性内部化。为了实现对团体内部搭便车行为的治理，团体必须具备对内强制力，这对其封闭性提出了要求，农户不能任意退出该团体。其次，农业水权虽然配置给了 “团体使用权人”，但该权利的取得还必须要依托于水工程设施的产权人提供供水与输水服务，这对水工程的水利服务提出了标准化经营的要求。当前非标准化的经营方式导致水利服务的提供方与需求方必须在反复谈判与博弈的基础上才实现供给，最终导致低效供水，甚至因供水不及时而发生干旱。

3.中国农业水权的制度诉求之二：节约用水

上文的论述否定了在现阶段通过实施农业水权交易促进节水的观点，但这并非对我国农业水权制度促进节约用水目标的否定。事实上，农业用水的耗水量大，通过促进农业节水而将节约出来的水用作他途，可以拓展水资源的利用空间。这是水资源可持续利用对农业用水管理的基本要求，因而我国农业水权制度应当力图促进节约用水。

为实现节约用水的目标，我国农业水权制度可设置如下规范。首先是定量化的初始水权分配，由于自然降雨能够满足农作物生长的部分用水需求，农户向大中型水利取水的需求是不确定的，可以根据一般年景的取水量进行初始农业水权的配置。其次是阶梯水价与奖励制度，当用水主体的用水量超过了初始水权分配的水量时，可以通过阶梯水价进行调整；对于用水量少于初始水权分配，产生用水节约的主体应当给予奖励；这种奖励制度应与用水团体内部的管水制度相匹配，即奖励应当对应管水组织或管水员，以此形成节水激励。最后，为保粮食安全，在特别干旱的年景可以突破以上制度限制，而实行必要的应急管理方式。

五、结论

农业水权制度是农业用水管理制度的重要组成部分，从应对水危机的角度来看，农业水权制度必须要回应农业用水使用效率的问题。更为重要的是，农业水权作为规范农业用水使用的制度，必须要回应现实经济社会结构对农业用水秩序规范的诉求。

市场是提高资源配置的有效手段，但这并不表明市场是解决资源配置问题的全能手段，在我国农业发展的现阶段，农业水权制度设计需要对这一理论的适用性进行反思。在小农经济的格局下，农户耕种的田块交织在一起，使得农业水权的行使具有强外部性，将市场配置资源理论应用在我国农业用水管理领域，会由于制度设置困难和执行成本过高而无法实现。

本文主张我国农业水权的制度诉求应当致力于回应当前面临的农业用水问题。对于大多数稻作区而言，当前农业用水面临的首要问题是解决大中型水利设施供水与个体农户需水之间的对接问题，由此认为我国农业水权制度设置应当树立安全供水的目标。在保障安全供水的前提下，我国农业用水还需要激励节水。对于旱作区而言，农业水权亦需要注重以上两个目标，由于旱作区常常需要通过取用地下水实施灌溉，因而需要在地下水的可持续利用层面考虑安全供水和节约用水问题。

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责任编辑董明锐

Requirement of water right system for agricultural water use from prospective of small-scale farm ing economy

Wu Qiuju

Models for agricultural water use has experienced three evolution processes since the founding of new China in1949.The current problemis that water demandof individual farmers has not takeninto full consideration by large and medium water supply utilities.Three features of agricultural water use under smallscale farming economy are examined,i.e.high dependent on water facilities,high externality of water uses and needs of considering human right.It is mentioned that water right system for agricultural water use should take these features into full consideration,in order to response to the challenges.The systems should help to safeguarding water supply and conservation,so as to promote sustainable utilization of water resources in China. Key words:dilemma of water management;agricultural water right;small-scale farming;management system seeking

TV213.4+S27

B

1000-1123（2016）08-0015-04

2015-12-01

2016-02-22

吴秋菊，在读博士，主要研究方向为民商法学、水权问题。