大型线性水利工程质量与安全监管工作模式研究——以杭州市第二水源千岛湖配水工程为例

叶利伟，何晓锋

（1.杭州市水利水电工程质量安全监督站，310016，杭州；2.杭州市农村水利管理总站，310016，杭州）

大型线性水利工程质量与安全监管工作模式研究
——以杭州市第二水源千岛湖配水工程为例

叶利伟1，2，何晓锋1，2

（1.杭州市水利水电工程质量安全监督站，310016，杭州；2.杭州市农村水利管理总站，310016，杭州）

大型线性水利；质量与安全；监管模式

杭州市第二水源千岛湖配水工程（以下简称“工程”）是浙江省重大民生供水工程，经浙江省发改委核准建设，列为省重点建设项目。工程规模为浙江省杭州市淳安县境内千岛湖金竹牌至余杭区杭州市闲林水库库尾，沿途经过建德市、桐庐县、富阳区，输水线路总长112.34 km，设计配水流量为38.8m3/s，隧洞直径（衬后）约6.7 m，为Ⅰ等工程，投资约106亿元。工程计划工期42个月，计划2015年开工，2018年完工。工程设立三大工区：第一工区淳安，第二工区建德和桐庐，第三工区富阳和余杭。

项目法人为杭州市千岛湖原水股份有限公司，隶属市人民政府国有资产监督管理委员会。根据国务院令第279号 《建设工程质量管理条例》要求，项目法人层面成立了由董事长负总责的安委会，明确质安分管领导，内部设立质安科，工程现场根据工区设立安排现场办，下设若干个现场小组。

杭州市农村水利管理总站（杭州市水利水电工程质量安全监督站，以下称“市水利质监站”）是杭州市林业水利局直属承担行政职能的全额拨款事业单位，内设工程监督科、农水科、防潮科。市水利质监站承担杭州市农村水利管理总站三块批复业务职能之一，批复编制数21人，实际在编人数17人，其中质量监督实际在岗人员4人，现承担全市重点与面上20个常规项目的监督管理。

一、水利工程质量与安全监管面临形势与问题

①质量与安全监督力量薄弱。市水利质监站与杭州市农村水利管理总站、杭州市钱塘江防潮安全管理协调小组办公室合署办公，专职质量安全监督人员仅4人，且要承担杭州市面上大量常规水利工程质量安全监督工作。根据《浙江省水利工程质量管理规定（试行）》，结合工程分布状况、施工标段设立以及浙江省水利质监系统关于对常规项目质量监督频次每季度不少于1次的工作要求，经测算，针对该工程至少需增加专职质监人员8名。同时横向对比，与建委系统和交通系统存在较大差距，诸如杭州市建委质监总站定编130人，现有职工111人，设17个科室；市交通质安监局核定编制50名，现有职工45人，设7个处室。市水利质监配备相对滞后或严重不足，现有力量配备难以承担配水工程项目行政监管工作职责。

②工程质量与安全风险系数高。工程全线112.34 km，分设16个土建施工标，包括31个施工支洞、7处埋管、1处倒虹吸、3处事故检修闸，以隧洞为主，采用钻孔爆破开挖法工艺，具有施工强度高、战线长、工期长、安全隐患大、社会关注度高等突出特点，对质量与安全监管工作提出更高的要求。

③质量安全监督手段措施单一。目前水利工程质量与安全监督管理手段基本以开展定期组织质监活动、采用手眼判断方法为主，必要时适当辅以“飞检”抽测，现代技术手段基本未在水利质量与安全监管工作中加以应用，手段或方法相对比较单一，难以满足对工程质量全面准确的核验评定，不能有效地对工程质量进行控制。

④权责限界不够清晰压力重大。随着对工程质量监督和依法行政监管的要求越来越高，责任相对更加重大，不同层面对质量监督机构认识程度不同，加之质量与安全监督的规范性操作依据相对不够严密，难以界定质量与安全人员工作是否到位，一旦出现质量与安全事故，质量监督机构被问责，工作人员很有可能被追责形势，导致出现工作人员畏惧质量与安全监管工作。

二、对策思路

1.加强组织领导，构建监管模式

①成立工程质量与安全监督领导小组。按照“完善组织、健全机构、便于协调、服务工程”的要求，协调相关部门，履行政府职能，推进配水工程质量安全监督工作，水行政主管部门成立由分管领导负责、相关处室 （规建、人事、财务、纪检、质监）负责人组成的第二水源千岛湖配水工程质量与安全监督领导小组，主要负责第二水源千岛湖配水工程质量安全监督的部署、协调、督办、研究上报等工作。下设办公室（可设水利质监站），具体承办工程质量与安全监督工作。负责工作方案编制、协调资源调配等。

②成立工程质量与安全监督项目站。根据《水利工程质量监督管理规定》，按大型项目要求依法成立质量与安全监督项目站，负责项目具体实施，质量监督方式以抽查为主。质监项目站根据《建设工程质量管理条例》要求，重点监督以“法人负责、监理控制、施工保证、政府监督”的水利工程质量管理体制建立健全，督促落实质量与安全的项目法人负责，并按照“抓住重点，常规工作重心下移”的要求，视工程情况与项目法人质量与安全体系，相应设立若干监督项目小组，实行区域分块负责制，实行巡回检查。

③设立现场质量与安全监督驻点。在工程中段区间，如桐庐境内项目站设立工程质量与安全监督驻点，实际在岗人员6人，具体负责日常工程质量与安全巡查工作，起到日常检查、信息汇报、联系等重要作用。

2.建立规章制度，规范工作行为

根据 《水利工程质量管理规定》《水利工程质量监督管理规定》《水利工程建设安全生产管理规定》《浙江省水利工程质量管理规定 （试行）》《浙江省水利工程安全管理条例》等文件精神，结合实际，针对性地制定《杭州市第二水源千岛湖配水工程质量和安全监督管理实施意见》，由水行政主管部门印发至项目法人，进一步明确领导小组、质量与安全监督站、质监项目站的工作职责及工作机制，工作权限与监督检查重点，开展方式与责任追究。在实施意见的基础上，质监站印发《杭州市第二水源千岛湖配水工程质量和安全监督工作规程》，进一步加强与规范工作程序。

3.科学测算经费，保证合理经费投入

1997年水利部印发的《水利工程质量监督管理规定》第六章29条规定“项目法人（或建设单位）应向质量监督机构缴纳工程质量监督费。小城市按受监工程建筑安装工程量的0.25%收取。城区以外的水利工程可比照小城市的收费标准适当提高。”《关于取消水利建设工程质量监督费收费有关事项的通知》（办建管函〔2008〕879号）要求，原收费尚未纳入预算管理的地方水利工程质量监督机构的经费支出由同级财政预算予以保障。该工程为杭州城区以外重点项目，建筑安装投资约79.8亿元，按0.25%计算，费用为1 995万元。其中质量与安全监督技术工作占60%，测算经费1 197万元，并及时与财政部门做好沟通，争取资金保证。主要用于外包服务人员经费、专家巡查服务资金、人身安全保障、政府委托第三方检测费用、智慧监管系统建设及奖励绩效等方面。

4.明确质监地位，注重完善项目法人质监体系

一是根据质量监管有关规定，转变传统思想观念，明确市水利质监站是执行政府部门对水利工程质量监督的一项专业机构，承担着政府对工程质量的监督职能。二是明确质量与安全项目法人负责制，明确工程质量安全责任主体。要求项目法人负责牵头做好参建各方的质量与安全保证体系建设，建立完善的质量体系以及规范的质量行为，在质量检查中切实履行本职工作，强调由项目法人进行组织工程项目划分、核心部位单元工程质量等级评定以及隐蔽单元工程等级评定等工作。

5.明确工作主体，注重落实参建方职责到位

为进一步提高质量监管活动效率，应抓住“三到位”：一是人员到位，活动前，要求参建方主要人员必须到位，其中项目法人质量与安全分管领导和质安部门负责人到位，设计单位设计负责人到位，监理单位项目总监和资料负责人到位，施工单位项目经理、质量与安全员、资料员到位；二是汇报到位，活动时项目法人负责综合性汇报，包括工程进度与投资、质量与安全管理、存在的主要问题与措施，其他参建单位针对质量与安全方面开展的阶段性工作汇报；三是落实到位，活动后及时形成整改意见书，主要包括工程形象面貌、检查发现的主要问题、整改的意见或建议、整改反馈期限等，其中检查发现的问题要对照规范列出具体条文，整改意见书主送项目法人，抄送项目主管单位及其他参建各方，项目法人牵头反馈意见后，质监项目站确定专人负责进行逐项销号或跟踪督办，保证问题整改到位。

三、创新工程监督方式研究

1.发挥社会作用，解决机构力量不足

根据国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，杭州市着力推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，将工程质监与安全监管工作中的基础性、技术支撑性工作实行服务外包，以解决当前专职人员和技术力量不足问题。在保证质量与安全监督属于政府监督工作范围的前期下，政府“花钱买服务”，激发社会力量，弥补质监力量，确保工程质监工作正常开展。

2.探索合作模式，引入协助监督机制

鉴于工程监督服务的连续性，拟采用一次性招标委托服务外包，公开从咨询、设计、监理和施工等社会力量中招标，选择具备相应专业技术力量人员的单位服务于工程质量与安全监管。同时对招标选定的单位派出人员实行集中办公，日常工作由质监机构负责工作安排与考核管理；派出单位负责后续保障，及根据质监机构考核工作要求，替换不符合要求的工作人员，保证提供人员素质达到质监机构提出的要求。

3.引进现代科技，采取智慧监督手段

在项目法人拟建立千岛湖配水工程智慧管理系统的基础上，综合利用资源，建设配套的质量与安全智慧监督平台，构建远程监控、系统数据处理系统，在工程现场推进视频监控系统，推进隧道工程逃生通道定位系统或电子门禁系统。

4.以注重工作环节为抓手，强化监管防患未然

一是开展重点督查，实行专家团抽样巡查制度。设立专项资金，组建专家巡查组，发挥建筑、水利等行业专家优势，定期或随机实施专家巡查，抽取典型标段进行专业巡查，“以点带面”提升工程质量与安全监督水平。

二是开展实体检测，实行第三方“飞检”制度。对日常监督和巡查过程中可能存有质量隐患的工程实体，委托专业质量检测机构开展政府第三方“飞检”实体检测。

三是监督对象抓重点，监督内容抓主要矛盾。针对工程标段多、监督人员相对偏少的情况，采用“差别化”管理，以监督台账为抓手，主抓作业风险点的标段或地段。对施工技术难大、专项方案多的标段增加监督频率。在监督内容上，重点抓现场人员的到位和节点验收，如现场人员主要核查项目法人代表、施工和监理单位主要人员、设计单位驻地设计代表和地质工程师，节点验收时的重大风险控制点如在深基坑开挖、隧洞爆破开挖等时间节点上，必须由项目法人牵头进行节点验收。

四是重视日常巡查，防患未然保安全。质监项目站采取集“质量、安全、文明施工”监督检查三位一体，开展以由主抓节点的专业监督和主抓安全文明的巡查平行与交叉检查。平行检查二块内容同步进行，交叉检查活动中专业组和巡查组没有明确的分工，可以开展所有质监活动。但是检查重点有偏向，专业组主抓质量安全，以节点验收检查为主；巡查组主抓文明施工和特种设备安全，以轮回突击检查为主，达到注重日常巡查，促进参建各方时刻谨记质量与安全重要性，防患未然，实现工程安全、人身安全。 ■

责任编辑 轩 玮

TV51

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2015-12-02

叶利伟，高级工程师，副站长，从事水利工程建设管理工作。