当代中国民营企业档案工作政策法规综述

1979年3月，国家工商行政管理总局提出恢复和发展个体经济[1]，之后在党和政府的重视下，我国民营经济不断发展壮大，成为中国经济最有活力的组成部分。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量。”2005年2月，国务院专门下发《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，充分表明党和国家对民营企业的重视。据全国工商联举办的“2014中国民营经济大家谈”活动公布的数据，截至2013年底，我国登记注册的私营企业达1253.9万户，个体工商户达4436.3万户，全国个体、私营经济从业人员实有2.19亿人；2013年，我国民营经济贡献的GDP总量超过60%[2]。面对如此庞大的经济群体，留下他们产生、发展的全部记录，既能对民营企业健康持续发展提供直接服务，也能使这个国家经济体系中重要分支的面貌被真实地保存下来，成为具有历史价值的文化财富。有鉴于此，关于民营企业档案工作政策法规大量应运而生。

1 民营企业档案工作政策法规的产生

当代中国最早的民营企业档案工作政策产生于上世纪50年代。1956年底，我国私营工商业社会主义改造基本完成，私营经济全面退出国民经济领域，对于前私营工商业遗留下来的文书材料和账册等档案的处理，各地认识不一。为此，中央工商行政管理局、国家档案局联合起草了《关于前私营工商业的文书材料、账册的保管、处理意见》上报国务院。1957年9月，《国务院批转中央工商行政管理局、国家档案局关于前私营工商业的文书材料、账册的保管、处理意见》下发，各地开展前私营工商企业遗留档案的管理工作有了政策依据和操作标准。

我国私营工商业再次恢复后，1993年8月，国家工商行政管理局为加强私营企业档案管理，发挥档案在私营企业管理中的作用，根据《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国私营企业暂行条例》，制定了《国家工商行政管理局私营企业档案管理暂行规定》。该规定从行政管理角度明确了私营企业档案的涵义、各级工商行政管理机关的职责及管理任务，并确立了私营企业档案材料的分类、整理、立卷、归档、保管、利用等业务管理规范。该部门规章针对的是工商行政管理机关对私营企业实施核准登记及其后续管理所形成的、所有权属于国家的档案，并不涉及民营企业自身在生产、经营及企业管理中形成的各类档案。由于民营企业自身形成的档案属于私有财产，企业投资者依法享有所有权，因此，对民营企业的档案工作实施管理需要引导性的办法和措施。

1998年10月，沈阳市档案局与市民营委联合拟定《关于重点扶持和发展民营经济档案工作的意见》，并报国家档案局。该意见得到时任国家档案局局长王刚同志的充分肯定，他对此作出重要批示：“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，民营企业档案工作是我国档案事业的一部分。沈阳市档案局关于重点扶持和发展民营企业档案工作的意见是可行的。希望抓紧这方面的工作，以积累一些经验。”[3]1999年，沈阳市档案局与市民营委、市工商局联合制发《沈阳市私营企业档案管理办法》，有效推进了全市私营企业档案工作的规范化管理。此时，一些地区先行尝试在地方档案法规中将民营企业自身形成的档案纳入管理范畴，如，1998年8月，浙江省制定的《浙江省实施〈中华人民共和国档案法〉办法》提及“集体企业、私营企业、股份合作制企业和外商投资企业的档案工作是国家档案工作的组成部分，其档案属企业所有，受国家法律保护”；1999年3月，内蒙古自治区制定的《内蒙古自治区档案条例》要求“各级档案行政管理部门应当对非国有企业、事业单位的档案管理提供指导和各种形式的服务”；1999年11月，武汉市制定的《武汉市档案管理条例》规定“集体企业、私营企业、股份合作制企业和外商投资企业等非国有企业具有重要保存价值的档案，经综合档案馆与企业协商一致，可接收进馆”。这些对民营企业档案工作进行规范的尝试，扩大了地方档案行政管理部门的业务指导范围，积累了工作经验，促使本地区各民营企业重视建档工作，并对我国其他地区起到了引导示范作用，整体推进了我国民营企业档案工作。

2 地方性民营企业档案工作政策法规的大量出台

进入21世纪，我国更多地区开始重视民营企业档案工作政策法规的建设，具体表现在以下方面：第一，在制定的地方档案法规中涉及民营企业档案工作。如2002年3月河南省制定的《河南省档案管理条例》规定：“集体企业、私营企业、股份制企业、股份合作制企业和外商投资企业的档案工作是国家档案工作的组成部分。其档案属企业所有，受国家法律保护。经协商同意，各级国家档案馆可以接收上述企业具有重要保存价值的档案进馆”；2004年1月，湖北省制定的《湖北省档案管理条例》规定“集体企业、民营企业、外商独资企业的档案属企业所有，县级以上档案行政管理部门应当为其档案的收集、整理、保存等提供指导服务，必要时可以要求企业提供复制件”；2004年6月，无锡市制定的《无锡市档案管理条例》规定“非公有制经济组织和民办非企业单位的档案属本单位所有，可以自行或者委托中介机构保管档案资料，确保档案的完整与安全。对国家和社会有重要保存价值的档案应当向所在地综合档案馆报送目录，并书面告知变动情况”；2005年12月，《南京市档案管理条例》规定“非公有制经济组织和民办非企业单位的档案属于本单位所有，对有重要保存价值的档案应当向所在地档案行政管理部门报送目录”；2006年11月，四川省修订的《四川省〈中华人民共和国档案法〉实施办法》要求“非国有企业事业单位应当确定档案管理机构或者人员，依法管理本单位档案，为本单位生产、经营、管理等工作提供及时、有效的服务”；2007年9月，云南省修订的《云南省档案条例》规定“非公有制经济组织的档案归该组织所有；国家另有规定的，从其规定”、“非公有制经济组织、家庭、个人向档案馆以外的单位和个人出售、对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案，按照国家有关规定办理”，等等。第二，制定专门的非国有档案管理工作地方人民政府规章。如2003年12月，天津市以政府令形式发布了《天津市非国家所有档案管理规定》，这是我国地方第一部为包括民营企业在内的非国有组织档案工作的专门立法，标志着我国民营企业档案工作法规建设的进一步发展。第三，制定专门的民营企业档案管理工作政策。据不完全统计，2000年迄今，仅省一级的档案行政管理部门单独或联合相关部门颁布的民营企业档案工作政策规范即达17部，它们的共同点是：进一步规范本地区民营企业档案工作，确保民营企业对国家和社会具有保存价值的重点档案的安全；充分尊重民营企业的自主权，强调档案行政管理部门对民营企业档案工作的指导、服务关系，引导民营企业做好档案工作，使档案工作为企业的可持续发展提供助力。第四，将民营企业档案工作纳入档案事业发展规划。2005年4月，经中央办公厅批准，国家档案局会同国家发改委、全国工商联联合召开了全国民营企业档案工作座谈会。时任国家档案局局长毛福民就进一步做好民营企业档案工作做了指示，强调要“充分认识做好民营企业档案工作的重要意义，积极引导民营企业建立和做好档案工作，努力为民营企业档案工作提供有效服务”[4]。会后，多个省份的档案行政管理部门在制定“十一五”档案事业发展规划时，将民营企业档案工作纳入其中。如山西省提出“积极引导、支持和鼓励民营企业建立档案工作”；江苏省提出“重点抓好大企业和民营企业档案工作”；北京市和湖南省提出“扶持、引导非公企业建立健全档案工作”；江西省提出“建立和完善‘三资’企业和民营企业等不同类型企业的档案工作”；辽宁省提出“建立适应社会主义市场经济条件下的国有和国有控股企业、民营企业、外商独资企业、驻外企业、农业农村、城市社区、社会保障等方面档案管理模式”“积极引导民营企业开展建档工作，依法对非国有档案中对国家和社会具有保存价值的企业档案进行有效监督和管理”；海南省提出要“探索和建立适应现代企业制度要求的档案管理模式，……加强对非公有制企业档案工作的引导和服务，开展民营企业档案工作试点，召开民营企业档案工作会议，推动民营企业的档案工作”；重庆市提出要“认真贯彻落实《重庆市私营企业档案管理暂行办法》，按照‘精心扶持，培育典型，逐步推广’的原则，在试点的基础上逐步扩大建档工作面，整体推进民营企业档案工作。……各区县（自治县）档案部门要积极探索适应民营企业档案工作的方法和手段，在工作方式上变监督管理为指导服务，多渠道为民营企业档案工作提供技术帮助”；河北省提出“强化对非公有制企业档案工作的监督和指导，出台《河北省非公有制企业档案管理办法》”；浙江省提出 “全面推进、重点提升民营企业档案工作”；安徽省提出“引导民营企业建立健全档案工作，为‘全民创业行动’服务”；宁夏自治区提出“积极推进民营企业档案工作”，等等，并在“十一五”时期做了大量实际工作，使我国民营企业档案工作得到进一步发展。

3 以适用于全国范围的民营企业档案工作政策带动地方政策

2006年2月，“十一五”开局之时，国家档案局、国家发改委、全国工商联联合印发了《关于促进民营企业档案工作发展的意见》（以下简称《意见》），要求各有关部门鼓励支持和引导民营企业建立健全档案工作，并将之列入工作议事日程；要求各级档案行政管理部门对民营企业开展档案法制宣传，为民营企业服务，推动民营企业档案工作规范化管理，促进民营企业档案工作与民营企业同步发展，提高为民营企业档案工作服务的实效，加强对民营企业档案工作的分类指导，建立与企业发展相适应的企业档案工作，制定企业文件材料归档和档案管理各项规章制度，建立健全企业职工档案，积极推进企业档案管理现代化、拓展服务功能，为企业发展创造效益。该《意见》为指导性政策，它要求各有关部门结合本地区、本部门的实际情况贯彻执行。为此，我国各级地方档案行政管理机构结合自身工作规划和部署，努力为民营企业档案工作提供服务。

2011年1月，《全国档案事业发展“十二五”规划》出台，其中“以多种形式和渠道督促、引导民营企业档案工作的广泛开展”的要求确定了“十二五”期间各级档案行政管理部门对民营企业档案工作的工作方向，说明《意见》精神在“十二五”期间仍然持续有效。

2014年2月，中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，这是21世纪中办、国办针对档案工作的第一个纲领性文件。其中“县级以上各级档案行政管理部门要积极指导国有企业开展档案工作，引导、帮助非公有制经济组织和社会组织做好档案工作；积极创建基层档案管理新模式，拓展档案工作新领域”的要求，表明了党中央和国务院对新形势下档案行政管理部门面对的工作对象扩展的重视，以及包括民营企业在内的非公有制经济组织的档案工作的关注。为贯彻中办、国办《意见》精神，国家档案局、中央档案馆下发了关于认真学习贯彻落实中办、国办《意见》的通知，要求“省级档案行政管理部门把本地区学习贯彻《意见》的情况和解决方案于2014年7月31日前报送国家档案局”。在国家政策的指导下，各地方党委和政府办公厅、档案行政管理部门先后颁发地区性的加强和改进新形势下档案工作的实施意见等政策，这些地方政策也都涉及到民营企业档案工作。如，“村、社区及其区域内的非公有制经济组织、社会组织要指定专人负责档案工作，确保建档无盲区、存档有场所、管档有专人”[5]、“各级档案行政管理部门要加强对数字数据归档工作的指导，积极引导和鼓励非公有制经济组织、人民团体和社会组织开展数字数据归档工作”、“档案行政管理部门要加强对新机构、新社会组织建档工作的指导。加强农业农村档案、城乡社区档案、民营企业档案、家庭档案、信用档案等建档工作”[6]、“国家级和省级经济园区（开发区、工业园区、产业园区、民营经济园区等）要加强档案管理工作，配备档案工作人员，集中管理本区党工委、管委会及各部门档案，引导入园企业做好档案工作。各级档案行政管理部门要加强对本行政区域内经济园区档案工作的监督指导”[7]、“要大力推进和逐步规范村、社区及其区域内非公有制经济组织、社会组织建档工作，支持有条件的家庭建立家庭档案”[8]，等等。这说明民营企业档案工作已经自上而下被纳入我国档案工作体系当中，成为不可或缺的一部分。

4 结语

我国民营企业档案工作接受国家及档案行政管理部门指导的时间尚不足20年。在此期间，我国大多数地方档案行政管理部门业已制定了相关政策和法规。但由于我国目前还缺乏适用于全国范围的民营企业档案管理法规，有的地方档案行政管理部门并未从根本上重视民营企业档案工作，甚至从不过问。所以，国家档案行政管理部门应联合相关机构加紧制定全国性的民营企业档案管理规章，最大限度地为民营企业档案工作提供坚实的法律保障。

注释与参考文献：

[1]新华网.改革开放后最早民企:新一轮红利激发再次创业[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-07/05/c_1111473685.htm,2015-07-05/2015-11-05.

[2]和讯网.王钦敏：全面深化改革 彻底打破民营经济玻璃门[EB/OL]. http://news.hexun.com/2014-02-28/162602973.html，2014-02-28/2015-11-05.

[3][4]人民网.毛福民在全国民营企业档案工作座谈会上的讲话[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/GB/8198/64270/64271/4400498.html,2005-04-19/2015-11-07.

[5]中国档案资讯网.中共山东省委办公厅山东省人民政府办公厅《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》[EB/OL]. http://www.zgdazxw.com.cn/ZT/2015-04/09/content_94481.htm,2014-10-11/2015-10-24.

[6]湖南省人民政府网.中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》的通知[EB/OL]. http://www.hunan.gov.cn/zw/zfgb/48952/53068/53072/201410/t20141010_1385262.html,2014-09-05/2015-11-10.

[7]吕梁市档案网.山西省委办公厅省政府办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》[EB/OL]. http://lvliang.gov.cn/%E5%90%95%E6%A2%81%E5%B8%82%E6%A1%A3%E6%A1%88%E5%B1%80/content/2015-06/15/content_168552.htm,2014-04-23/2015-11-02.

[8]中国档案资讯网.中共青海省委办公厅青海省人民政府办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》的通知[EB/OL].http://www.zgdazxw.com.cn/law/2014-10/15/content_69880.htm,2014-07-25/2015-11-02.