金砖国家如何管理境外NGO

主权国家曾被认为是最重要的国际关系行为体。事实上，主权这个词的涵义就是对内对外的最高权力。但在全球化时代，包括世界上最强大的霸权国家在内，大多数民族国家的权力都日益衰落。著名国际关系学者、哈佛大学教授约瑟夫·奈认为，国家主权的挑战来自两个方面：一是权力的转移；一是权力的扩散。相比权力在东西方国家之间的转移，权力从国家向市场、公司、媒体、非政府组织和公民的扩散，是影响更大的长期趋势。而国际非政府组织（INGO）的兴起，就是国家权力向非国家行为体扩散的最显著标志。

冷战结束之后，经济全球化开始加速，并带动了NGO在全世界的发展。由于各国之间在经济增长、市场化程度、公民社会等方面的发展程度并不均衡，导致一部分公民社会较为发达的国家成为非政府组织的“输出国”，即总部在本国的NGO开始主动介入其他国家事务；而另外一些国家则成为这些组织设立分支机构或进行活动的场所，即所谓的NGO“输入国”。

在这些国家中，金砖四国成为重点的输入对象。在俄罗斯和中国，境外NGO的数量都一度超过6000家，印度则长期保持在33000家左右。而以中国为总部的跨国NGO只有区区140家，其他金砖国家的情况也差不多。INGO深度参与这些国家的社会经济发展，但同时也因为身份的敏感而招致许多问题。近年来INGO输入国纷纷出台限制境外NGO的法律。和1990年代全球非政府组织的高歌猛进势头恰恰相反，现在国际社会争论的是：对INGO的限制是法律的进步还是倒退？全球非政府组织的衰落究竟意味着什么？

不受欢迎的治理

国际非政府组织（INGO）输入一个国家，本意是帮助这个国家在特定领域内治理水平的提升。这种帮助是不分体制内或体制外的。2015年香港中文大学副教授安子杰的一份报告显示，美国NGO对华捐赠的200亿美元中，82%流入了高等教育、科研机构及政府机构，只有17%注入民间组织。从这一比例可以看出，美国NGO资助的主要对象并非中国民间组织，而是体制内机构。在这些机构中，接受美国NGO捐助超过100万美元的达到95家，中国卫生部以近5600万美元高居榜首，北京大学和中国社科院分列二、三位。这也可以解释此前中国防艾滋病的丰富资金的来源，以及卫生部、民政部与国际基金会的良好关系。

不过，INGO并非总是受到“输入国”的欢迎。2011年3月，“透明国际”宣布其未来的五年计划，将着重于影响金砖四国在反腐方面有更好的表现。但这种“助人为乐”的行为却意料之中地受到冷遇。对一个主权国家来说，反腐败是政府和司法机关的工作，现在国外NGO要来插上一脚，确实难以接受。何况此前多年透明国际发布的“清廉指数”给予金砖四国的评分都不高，基本都在70位以后，让这些国家在国际社会上颜面无光。

采取类似挑战性行动的还有美国环保NGO。几年前，巴西试图在亚马逊的辛古河修建水电站，负责此项工程的是国有企业北方能源公司。在此期间，巴西独木舟协会联合国际NGO多次举行记者会，呼吁取消修建计划，声称水电站会使原住民生活受到影响，动植物生态环境也会改变，美国NGO还召来许多国际大牌明星参与反对活动，导致工程几度延期。

此外，在南太平洋的公海上，日本捕鲸船经常遭遇来自“绿色和平”的干扰，使其难以顺利作业；在东南亚，中国公司开发热带雨林，不时受到NGO和当地民众抗议；2014年维基解密将美国窃听盟友的行为曝光，让美国遭遇极大难堪，而解密者则受到一个全球性网络的保护而逃过了美国的司法制裁。其他一些INGO也经常将各国的环境问题、人权问题公布于世，因而也经常遭遇各国政府的敌视，但因主权边界的限制通常对这些组织无可奈何。

INGO本来关注治理层面的问题，试图帮助一些国家解决医疗、环境、人权等方面的问题。但对这些问题介入越深，越发现真正的根源其实是制度本身。因此，倡导制度的改造往往成为这些组织最后的选择。在21世纪最初几年，INGO介入中亚国家的颜色革命，并带来巨大的制度改变。但也是在此之后，INGO的法律环境开始急剧恶化。

国家的反击

民族国家，特别是INGO的输入国并不承认这一由权力扩散所导致的“主权的黄昏”，并试图至少在其领土范围内收复一些“主权失地”。由此导致INGO输入国在颜色革命后，纷纷汇入反INGO的潮流。

以INGO输入数量排在前列的金砖国家为例，它们分别拥有的NGO数量都在数十万到数百万之间，其中有相当数量属于INGO。仅中国的INGO就有6000家左右。而这四个国家的INGO都受到了各国新近通过的法律（中国的境外NGO管理法正在拟议中）的更大限制。

这个代表了INGO法律环境急剧恶化的表格尚没有反映出来的现实还包括：

俄罗斯作为“战斗民族”，其反INGO的措施最为激烈。《非商业非政府组织法》（修正案）要求INGO登记为“外国代理人”，并由司法部直接监管。修正案于2014年5月通过，迄今才短短一年多时间，俄罗斯境内NGO已有三分之一默默地死去。

印度出台法律要求更严格的资质要求，莫迪政府并直接取消了9000家NGO的注册资格，还关闭了多家美国基金会。

越南政府2012年颁布政府令，外国NGO申请在越南活动的许可，必须有本国规定的法人代表，且只能进行人道主义和服务救助，不得从事政治或宗教活动。

在水电站建设受阻后，巴西总统卢拉颁布法令，要求NGO进入原住民保留地必须获得司法部许可，进入“亚马逊法定区域”还须获得国防部批准。INGO还必须另外提交在巴西运作的许可证及司法部核发的合格证明。

其他国家如蒙古、印度尼西亚、巴基斯坦、斯里兰卡、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦等国，也都在近几年出台专门法律监控INGO在本国的活动。巴基斯坦直接关闭了一些与西方有关的救助儿童的人道救援组织；玻利维亚甚至驱逐了美国国际开发署。

INGO的国际法律地位是软肋

这些国家对于INGO的反击和限制如此顺利，有一个非常重要的原因，就是INGO的法律地位本身是有问题的。二战之前，囿于传统的国际关系认知，国际社会仅将主权国家作为唯一的国际法主体，连国家间政府组织也没有获得完全的国际法主体地位。二战后联合国将红十字会等INGO列为咨商对象，实际上默认了部分大型INGO的国际法主体地位。但迄今为止，只有欧洲人权法院在1991年给予INGO诉讼资格。此外，除红十字会、红新月会等少数INGO，现有国际法并不存在对INGO整体法律地位的认可。

而且，根据世界银行的定义，INGO应该是“从各种各样的来源筹集资金的全球性慈善机构”，主要指向红十字会等无固定国家归属的NGO。但冷战后在国际范围内迅速成长起来的国家间NGO，其实并非传统的无固定国家归属的NGO，而是一国国内注册的NGO到另外的国家进行活动所形成的国际活动网络，更加不受国际法保护。

在全球化高歌猛进的背景下，国际法主体地位的缺失并未阻碍INGO的拓展。特别是在输入国法律准备不足的情况下，INGO以民间身份进入这些国家，提供服务或践行倡导，在这些国家获得了较高的声望，获得了事实上的存在资格。例如1995年的世界妇女大会催生了中国的NGO事业，成为中国民间公益事业的起点。

但毕竟这些组织的国际法律人格至今未获承认，所以INGO在总部注册地之外的国家的活动完全取决于该国的法律规定，除非有双边或多边协定。这意味着输入国对INGO的法律地位的认定具有绝对主动性。随着INGO介入各国的制度改造进程，输入国态度发生重大的变化，直接导致INGO的政策法律环境恶化。

此外，INGO输出国的衰落也导致INGO被轻易打压。在1990年美国强大时，INGO所推进的议题常受到美国政府的支持；而近年，美国、欧洲的衰落使得俄罗斯等国家在限制INGO时，不必顾忌其本部所在国的反对。具有讽刺意味的是，当潮水退去时，一度强调自身独立性的INGO发现自己终归要依赖国家。

对INGO的限制意味着什么？

虽然民族国家之间的指责成为这一轮打压INGO的表面借口，但输出国和输入国之间的矛盾并不是重点。例如，俄罗斯经常指责美国是INGO的“幕后黑手”。但问题是美国政府不但无力控制这些跨国组织，而且自己也是INGO的目标之一。许多伊斯兰宗教团体、维基解密等网站，都将美国作为批评的对象。实际上，各国政府所对抗的并非彼此，而是公民社会全球化的趋势对国家主权的挑战。

也是在这种国家对抗社会的过程中，许多刻板印象和传统理论判断受到了质疑，这些原本被认为是可靠的理论判断，如：经济发展程度与公民社会正相关、民主化程度与公民社会正相关等，均已在国际实践中宣告无效。

第一个破灭的论断是：经济越发展，对INGO就越宽容？

俄罗斯在经济发展程度并不高的1990年代对INGO表现得比较宽容，INGO在那个时期获得了发展的机遇，但在近年来经济发展速度提升的情况下，反而对INGO采取更严厉的举措。这说明经济发展与公民社会宽容度这两个变量之间，并无显著的关联。甚至在政治权力集中的国家里，经济越发展，国家对INGO的宽容度就越低——因为经济发展让这些国家在行使权力时更有底气。

第二个破灭的论断是：政治民主的国家，对公民社会一定宽容？

民主政治理念与INGO的政治理念是高度契合的。但现实中INGO遭遇的打压不但来自威权国家，也来自民主国家。区别仅仅在于：在经济发展而权力集中的国家，打压INGO是出于权力集中的需要；在经济落后而政治民主的国家，打压INGO是出于经济发展的需要。如印度和巴西都是政治民主而经济落后的国家。特别是在印度，莫迪政府发展经济的意愿非常强烈，而人权NGO和环境NGO经常被认为是阻碍经济发展的因素。对于这些NGO的打压，看起来就像是市场和国家合谋的结果。

第三个破灭的论断是：公民社会的影响力可以超越国家？

冷战后，对全球公民社会的乐观情绪占了上风。许多学者认为国家科层体制将让位于公民社会的扁平化治理。世界公民、全球公民的概念也将超越国界。而主权国家正在让渡越来越多的主权给跨国公司、国际政府间组织、国内公民社会等等。但是，就像公民社会无法超越市场功利一样，它也无法超越民族主义。考察金砖四国限制INGO的名义原因：俄罗斯以民族主义为号召，中国重视国家安全，印度和巴西诉诸经济发展，全都强调国家利益。

从这些出乎意料的情况来看，INGO在国际和国内法律地位方面所遇到的困境，实际上仍是老问题——全球NGO主体性与国家主体性、资本主体性之间的冲突。在一个片面全球化的过程中，主权国家、跨国资本、NGO三者地位极不平衡，主权国家与跨国资本之间更形成了事实上的同盟。