大湄公河次区域环境合作的法律机制研究

2016-02-03普官秀郑方圆

法制博览 2016年21期

关键词：区域环境湄公河流域

普官秀　郑方圆

昆明理工大学，云南　昆明　650500

大湄公河次区域环境合作的法律机制研究

普官秀郑方圆

昆明理工大学，云南昆明650500

大湄公河次区域现已形成了全方位、多层次的合作机制，但从总体上看，流域内的合作大多停留在经贸、交通、水电等与经济息息相关的领域，而环境领域内的合作机制却存在着诸多问题。为了使大湄公河次区域的经济建设和环境保护协调发展，做到“通过合作保护环境、促进可持续发展”，本文梳理了大湄公河次区域环境合作法律机制的现状及存在的问题，并通过给出完善建议的方式为流域的可持续发展提供了一个新思路。

大湄公河次区域；环境合作；法律机制；存在问题；完善建议

一、大湄公河次区域环境合作机制现状分析

大湄公河次区域的合作已经持续了二十几个年头，随着合作机制的逐步成熟与稳定，围绕环境保护开展的合作越来越受到各方的关注。从大的方向看，现有的合作机制主要有以下四个类型，一是国际组织积极推动的合作，如亚行主导的次区域合作机制，二是次区域国家间的相互合作，如大湄公河委员会；三是次区域外国家参与的合作，如美国的“湄公河下游行动计划”；四是国际间非政府组织参与的合作，如“拯救湄公河”联盟。

(一)亚行主导的大湄公河次区域的合作机制

1992年，湄公河沿岸的中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六国在亚洲开发银行的倡议下举行了首次部长级会议，标志着大湄公河次区域的经济合作机制正式建立。亚行作为出资方，主要为该区域的各项合作提供资金和技术支持，在沿岸国的共同努力下，各项合作进展的如火如荼，现已在交通运输、能源开发、电信通讯、环境保护、农产品贸易、人力资源开发、贸易便利化等多个领域进行了合作。

1995年大湄公河次区域经济合作机制将“环境”确定为主要的合作领域之一，正式将次区域的环境保护工作提到了一个新的高度上来。目前的环境合作主要分为三个层次：环境工作组会议、环境部长会议、具体的环境合作项目。

大湄公河环境工作组会议每年都在各国召开年会，其会议目标在于对次区域内的环境进行管理，促进环境项目，特别是核心环境项目的顺利实施。大湄公河环境部长会议作为一种各国间的高层环境对话形式，第一届会议于2005年5月在上海市成功举办，不仅表现出了中国作为一个对环境负责任的大国形象，更突出了各国高层对环境问题的热切关注。大湄公河次区域的核心环境项目包括了生物多样性保护、自然资源保护、扶贫、流域环境监测等领域。现阶段，正在执行的核心环境项目是近年来规模最大的合作项目，主要包括五个子项目：大湄公河次区域经济部门战略与经济走廊的环境影响评价、生物多样性保护与生物多样性走廊建设、环境绩效评估和可持续发展计划、环境管理能力建设的发展与制度化以及项目发展与可持续财政项目。

(二)湄公河次区域内国家间建立的合作机制

1.大湄公河委员会

1995年，由泰国、老挝、柬埔寨、越南共同签署的《湄公河流域可持续发展合作协定》引发了各国对环境合作的关注，该协定将公平合理利用、不造成重大损害等作为流域可持续发展的基础性原则。同时决定在湄公河流域开发和管理的一切领域进行合作，包括了水资源的利用与保护、渔业捕捞、水生生物多样性保护等领域，目的是在流域发展经济的同时维护其生态平衡，以实现流域的可持续发展。湄公河委员会由三个常设机构组成：即理事会、联合委员会和秘书处。三个常设机构相互配合，共同管理流域内的生态环境。

2.东盟—湄公河流域开发合作

东盟—湄公河流域的发展合作机制始于1996年6月。东盟7国加上老挝、缅甸、柬埔寨和中国在马来西亚首都吉隆坡召开了首次部长级会议，建立了东盟—湄公河合作机制。通过各国间的一系列对话和共同的合作项目，增进了东盟及湄公河流域国互惠互利的经济伙伴关系，推动了湄公河流域经济和环境的健康与可持续发展。该机制最具代表性的项目如“发展农业、加强农业生产、支持国内消费与出口”、“促进森林资源的可持续发展、提高矿产资源的附加值与技工出口能力”等。这些合作项目旨在开发资源，提升自然资源管理与保护流域生态环境的能力，倡议有关国家和地区以及金融援助机构参与到合作机制中来，争取通过各方的共同努力，实现次区域的美好未来。

3.湄公河上游四国的合作

由于次区域六国在湄公河流域所处的地理位置不同，导致了上下游国家在资源利用方面很难达成统一的合作机制。对于同处湄公河上游的中国、老挝、缅甸、泰国四个国家来说协商合作似乎是次区域经济和环境实现可持续发展的必然选择。中、老、缅、泰四国的合作被称为“黄金四角计划”。该计划的主要目标是建设中国西南通向中南半岛的陆上通道和经济走廊，实现人、财、物各项资源在区域内流通，实现两大市场的对接，并促进小范围区域内的经贸合作与发展。

(三)湄公河次区域外国家参与的合作

1.美国

美国国务卿希拉里.克林顿于2009年7月与湄公河下游的泰国、越南、柬埔寨、老挝、缅甸等国家在普吉举行了外长会议，宣示着湄公河下游行动计划的正式开启。在环境领域，美国仅2010年对次区域的环境项目投资就高达2200多万美元，主要支持以下四个项目：一是利用三年的时间协助湄公河下游国在应对气候变化对水资源、粮食保障、居民生计的影响方面进行合作；二是湄公河委员会和密西西比河委员会签署的“姊妹河”合作协定，目的在于加强流域内水资源的综合管理。三是开发“预测湄公河”这一预测性模型，用以预测气候变化对湄公河流域可持续发展的影响。四是资助流域沿岸诸国的各大高校进行关于流域如何治理有机污染的研究。

2.日本

日本与大湄公河次区域国家间的合作由来已久。2007年以来，日本投入到湄公河次区域的治理资金已经达到了4亿多日元，除此之外，2009年，日本政府还承诺将在未来3年内向湄公河次区域国家提供56亿日元的援助，以稳定次区域国家的经济繁荣和发展。其中，有关环保项目的援助包括：控制气候变化的自然环境保护项目、扩大森林面积、打造绿色湄公河流域的水分配项目等。推动了“产业大动脉构想”的实施。除此之外，日本将凭借着高度发达的科技和先进的环保理念带动次区域环境保护的发展。

3.印度

印度也是积极参与湄公河次区域合作的国家之一，早在20世纪90年代，印度就大力发展了与次区域各国的合作伙伴关系，并在2000年与泰国、老挝、缅甸、柬埔寨、越南5国达成了恒河—湄公河流域的合作。此外，六国在2001年还共同签署了《恒河—湄公河行动计划》，该行动计划加强了印度与流域国的贸易联系，仅2009年双方的贸易额已经达到了480亿美元。随着东盟—印度自贸协定开始实施，意味着印度与湄公河次区域的合作力度也在不断加强。

(四)非政府组织参与的合作

非政府组织(NGO)在世界范围内的各个领域都起着不可或缺的作用。目前，仍有大量的国际非政府组织活跃在大湄公河次区域，他们往往比较关注流域的生态环境和当地居民的切身利益。在政府对环保等事项进行决策时，NGO组织通过相互配合，开展调研、制造舆论，给政府施加舆论压力，从而让政府决策更偏向于环保建设和居民的福祉。2009年，多家国际民间组织在曼谷成立了国际非政府组织联盟—“拯救湄公河”，并通过多项措施，增强了湄公河沿岸居民的环保意识，督促流域各国政府保护湄公河的生态环境。

二、大湄公河次区域环境合作机制存在的问题

目前，大湄公河次区域的合作已经进入了第三个十年，次区域的合作机制也在不断完善，在新的发展阶段，中国政府也在积极推动该区域的各项合作。习近平主席于2013年10月在印度尼西亚国会发表演讲时提出，中国愿加强与东盟国家的互联互通建设，希望与东盟国家发展好海洋合作伙伴关系，共同建设“21世纪海上丝绸之路”。“一带一路”背景下海上丝绸之路的建设为大湄公河次区域的环境合作增添了新的契机。

(一)环境合作法律机制的专门化程度低

1.缺少专门化的环境合作协定

随着大湄公河次区域经济的不断繁荣与发展，流域内国家间以及流域内国家与流域外国家间的各项合作也在与日俱增，但合作项目大多停留在与经济息息相关的水电开发、经济贸易、交通运输等领域，而与生态安全和环境保护密切相关的专门化的环境合作协定却迟迟没有制定，一些涉及到与环保有关的约定仅仅散见于其他各项合作协定当中，如《湄公河流域可持续发展合作协定》、《关于21世纪合作计划的联合声明》、《赫尔辛基规则》等，这些协定虽说均有提及环保合作的有关方面，但毕竟不是专门化的环境合作协定，不能系统的解决棘手的环境问题。

2.缺少专门化的环境合作委员会

大湄公河委员会(以下简称“湄委会”)是次区域最具代表性的合作组织机构，但由于所管辖的合作事项过于繁杂，往往不能很好的兼顾到环境合作方面的相关事宜。湄委会从性质上来说仅是一个各国进行交流与合作的平台，且其活动经费大多来自各国的资助和捐赠，这使得湄委会不能保持中立地位，所做决策也不能客观公正。现阶段，环境问题日益成为各方关注的焦点，在湄委会下设专门的环境合作委员会是明智之举，不仅能专职环境保护事务，而且能够与环境为纽带扩大流域国的交流与合作。

3.缺少专门化的环境争端解决机制

一个有效的法律机制若缺少了争端解决方式，必然会导致该机制的运行受阻。环境保护法律法规由于其特殊性，不能完全照搬其他合作机制的争端解决方式，而要在遵循一般争端解决机制原则的背景下发展一套适合环境保护合作机制的争端解决方案。正如上文所提，要设立专门的环境合作协定，建立专门的环境合作委员会，若以上都能实现，那么专门化得环境争端解决机制也是必不可少的，只有环境保护范围内的各个子系统相互配合，相互统筹，才能从根本上系统化的解决环境问题。

(二)尚未建立流域各国均参与的环境合作标准

1995年4月5日，湄公河下游的柬埔寨、老挝、泰国、越南四国共同加入了《湄公河流域可持续发展合作协定》。但流域上游的中国和缅甸由于地缘位置等原因没有加入该合作协定。究其原因，主要是该合作协定很大程度上代表的是湄公河流域下游国家的利益，却不能很好的保障到上游国家利益。总的来说，大湄公河次区域是一个环境综合要素的整体，流域各国的生产生活都将对次区域环境要素造成影响，单靠流域某一个国家或是某几个国家的力量是远远不足以有效控制住流域污染并改善流域生态环境的。所以，当务之急是要在流域各国进行环境保护的利益协调，争取让流域的每个国家都参与到环境合作中来。

三、对大湄公河次区域环境合作机制的完善建议

“环境保护”成为这几年炙手可热的词汇之一。大湄公河次区域的环境保护也不例外，但受流域现实条件的影响，必须走流域各国合作的道路才能有效治理次区域的环境污染，保护次区域的生态环境。但合作的过程必然面临着种种问题，例如湄公河次区域环境合作的专门化程度低、合作标准不统一等等，只有解决这些现实性问题才能让次区域的环境合作顺利进行。

(一)提高大湄公河次区域环境合作的专门化程度

1.制定《大湄公河次区域环境合作协定》

大湄公河次区域的环境合作法律机制由于缺少专门化环境合作的协定，所以存在着环境合作法律制度过于原则化、宽泛化的问题。解决这一问题的根本途径是制定一部专门化的《大湄公河次区域环境合作协定》，该协定要在遵循国际环境合作各项基本原则的前提下制定有关水污染治理、生物多样性保护、流域植被保护与水土保持、空气质量检测等与环境相关的环保实施细则，具体包括各国治理污染部门的职能权限划分、流域国在治理污染方面的权利和义务、各国如何相互配合进行污染控制与防治等方面。且各国应全面磋商，积极配合落实协定的制定与实施。

2.设立专门的环境合作委员会

为了协调流域各国环境合作法律机制的顺利进行，有必要在湄委会下设环境合作委员会专职负责各国在环保领域的合作。首先，环境合作委员会应考虑设立相关职能部门，各职能部门再协商一致的前提下分管环保合作的某一具体事项，做到各环保合作事项均能落实到位。其次，环境合作委员会还应积极吸纳各领域的环保专家、环保工作者、环保NGO成员，在制定规则和制度时能够全面吸收各方意见，让规则和制度有存在的现实价值和意义。最后，环境合作委员会还应公开每一项决策、决议，接受流域各国广大人民群众的监督。

3.建立独立的环境争端解决机制

在环境合作方面，各成员国需在遵循国际合作基本原则的前提下积极探索如何通过合作来解决环境争端，建立独立的环境争端解决机制。当各国在合作过程中遇到争端时，首先当然是尊重各国的话语权与自由裁量权，让争议方进行充分协商，若协商无法达成一致意见，就应发挥环境合作委员会的纽带作用，具体来说就是让环境合作委员会的专职协调部门参与到争端解决的斡旋过程中来，在听取各方意见后作出裁决。且该裁决应具有强制执行力，能够将裁决书以行动的方式实施。

(二)努力建立流域各国均参与的环境合作标准

就大湄公河次区域享有的环境合作标准来说，很多学者和专家似乎都在寻找一种各国均参与到环境合作过程中的最佳合作标准，希望绞尽脑汁将该标准制定得最优化。其实不然，由于现阶段的环境合作法律机制还不成熟，从环境合作实施细则到争议解决都是一个不断探索、成熟和完善的过程，要在现阶段制定各国均参与的最佳环境合作标准的难度可想而知。所以，不妨换个思路，先结合次区域环境合作的实际情况制定出一个各国均能接受的最低合作标准，当各国在认可该标准并都参与到其中之后再不断完善至最佳标准。至于这个最低标准的具体制定，需要沿岸各国均参与到合作的谈判过程中，在兼顾下游国家生态利益的前提下，不抑制上游国家资源的利用与开发；在对待沿岸经济发展水平参差不齐的国家出资治理流域污染方面，应对出资困难的国家给与适当的优待；在流域资源丰富和贫乏地带，应结合实际情况适当打破地缘限制；通过以上各方面努力，制定最低的环境合作标准将指日可待。

四、结语

大湄公河次区域的环境合作对中国乃至流域内各国都有举足轻重的战略意义，环境合作不仅从根本上改善了流域内的生态环境，为各国在该区域的其他合作提供了一个良好的环境，而且有利于完善和发展有关环保法律制度的运行和实施，促进区域内的可持续发展，协调解决环境争端。制定专门化的环境合作法律机制有利益大湄公河次区域的环境合作朝着专业化、具体化、明确化的方向发展，虽说流域各国在环境合作过程中出现摩擦甚至是矛盾都是必不可少的，但当环境合作机制都有明确具体的法律来规范时，环境合作将变得有法可依，有章可循。

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