我国环境监察档案的理论和实践探讨

文/高德耀 Gao De-yao

我国环境监察档案的理论和实践探讨

文/高德耀 Gao De-yao

China's Environmental Monitoring Files in Theory and Practice

本文就环境监察档案的概念、环境监察与环境监察档案的关系、环境监察档案的特征、构成要素以及环境监察档案工作应注意的几个技术问题进行了探讨。

环境监察；环境监察档案；环境保护档案；环境执法

环境监察档案是环境保护档案的一个组成部分，开展对环境监察档案理论和实践的研究和探讨有助于提高环境监察档案的质量和管理水平。

环境监察是指环境保护行政主管部门及其专业执法机构，对行为人执行环境保护法规情况进行的现场监督、检查和执法行为。环境监察对于发现问题、纠正错误、保障环境法律法规落实、查处违法违规行为起着至关重要的作用。环境监察工作包括污染源监察、污染防治设施监察、建设项目环境监察、限期治理项目环境监察，排污许可证监察、征收排污费、环境保护专项资金管理和使用、行政处罚、环境污染及海洋与生态破坏事故调查处理、生态环境监察、环境民事纠纷行政调解的调查、处理和环境监察稽查12项内容。

环境监察档案是指在环境监察行为活动中直接形成的具有保存价值的文字、图表、声像等不同形式的历史记录。环境监察档案是由环境监察文件材料形成的。环境监察文件材料是指记录和反映环境监察活动的文字、图表、声像等文件的总称。环境监察文件材料一旦立卷归档后就形成了环境监察档案。因此我们说，环境监察行为活动形成环境监察文件材料，其立卷归档后形成环境监察档案。

一、环境监察档案及构成要素

环境监察是环保管理部门对环境保护工作进行监督、检查的一种执法行为。环境监察与环境监察档案的关系密不可分。环境监察档案是伴随着环境监察活动的产生而形成和发展起来的。有了环境监察活动才能形成环境监察档案，反之，没有了环境监察活动也就没有了与之对应的环境监察档案了。因此，环境监察活动是环境监察档案形成的前提和基础；环境监察档案是环境监察活动的记录和写照，是环境监察活动的历史产物和见证，环境监察档案源于环境监察活动且又服务于环境监察活动。

环境监察档案具有相关性、价值性、保存性和期限性四个构成要素。相关性是指直接与环境监察活动有关的文件和材料；价值性是指具有参考价值和保存价值的文件和材料；保存性是指环境监察档案须立卷归档保存；期限性是指环境监察档案的保存期限，分为短期、长期和永久三种。一般来讲，短期至少要保存三年；长期要保存二十年；永久指无限期保存。

二、环境监察档案的特征

环境监察档案的特征是其本身具有的属性特点，它包括内容特征和形式特征两大类。内容特征是指不同载体的环境监察档案所承载和存贮的信息。形式特征是指其外部形态所呈现的式样，它既有传统纸质版形式，又有现代化的电子版形式。

（一）客观性。环境监察档案的客观性是指它客观、真实地记录着环境监察活动的信息内容，是环境监察工作的真实记录、原貌展现和客观写照。记载和反映着环境监察活动的内容信息、过程甚至是全貌。客观性是环境监察档案的本质属性。原始、客观、真实是环境监察档案的突出特点。

（二）知识性。环境监察档案的知识性是显而易见的，它是环境监察工作者的劳动成果，凝聚着他们的智慧。环境监察档案本身是一种知识的载体形式。每一种环境监察档案所记载的内容都具有一定程度的知识性。这种知识可能是常识性的，也可能是综合性的甚至是某一学科专业特有的。

（三）专业性。环境监察涉及理、工、法、管、经多种学科专业，具有很强的专业性和交叉性。环境监察档案作为环境监察行为活动的产物，必然会打上学科专业的专业烙印。这种学科专业可以是某一学科专业的，也可以是多个学科专业的，甚至是综合性学科的。专业性是指涉及某一学科或知识体系结构的特殊领域。

（四）多样性。多样性是指以文字、图表、实物、录音、影像、光盘、U盘等外在形式的多种式样。环境监察档案载体形式的多样性决定着环境监察档案外在形式的多样性。其中文字材料仍然是环境监察档案的主体；音频、视频等式样的环境监察档案发挥着重要的作用。

（五）广泛性。环境监察工作由于涉及污染源监察、污染防治设施监察、建设项目环境监察等12项具体工作，环境监察工作的广泛性决定着环境监察档案的广泛性。因此，涉及面广是该类档案的一个特征。环境监察的每一项具体工作又可细分为若干个小类目，这些小类目依据不同的文件材料名称加以区别和排列。所以，内容广泛、类目繁多是环境监察档案的特征所在。

三、环境监察档案工作应注意的几个技术问题

（一）环境监察材料的收集

环境监察文件材料的收集是形成环境监察档案的第一步。环境监察文件材料的收集与环境监察工作同步进行，收集工作就部门来讲实行谁主管谁负责的责任原则，就个人而言，实行由形成环境文件材料的责任人或承办人收集积累。收集应及时、准确、全面和系统。值得注意的是，当环境监察部门会同环境保护其他部门共同实施环境监察工作时，环境监察文件材料的收集应本着宁可两部门或多部门重复收集，也不要互相依靠对方收集而出现“断档”和遗漏收集的现象。如建设项目现场监察工作涉及的环境影响评价制度履行情况，“三同时”制度履行情况，试生产或开工生产排污情况，竣工验收等情况，是由环境监察部门会同环境影响评价管理部门共同完成实施的，其文件材料应由两部门负责收集积累。两部门或多部门应相互协调配合，共同做好环境监察文件材料的收集积累工作。

（二）环境监察档案的归档时间

环境监察档案的归档时间分为两个月和一个季度两种。对于哪些须在短时间内完成，内容单一、相对简单的处罚、处理和复议、诉讼等监察工作，则须要在结案后两个月内归档。对于哪些处理周期较长、程序复杂繁琐、难度较大、双方或多方交叉协作配合的监察工作，在工作结束后一个季度内归档。包括污染源监察、污染防治设施监察、建设项目“三同时”监察、限期治理项目监察、排污许可证监察、征收排污费、环境保护专项资金管理和使用、环境监察稽查等文件材料。国家行业标准《环境保护档案管理规范 环境监察》（HJ/T295-2006）［1］，要求上述监察活动在次年的第一个季度归档。笔者认为这未免有些时间过长。“跨年归档”不符合环境监察档案的及时性原则。试想，如果一项监察工作当年前半年甚至更短的时间已经完成，其文件材料要到第二年的一季度在归档，间隔时间之长，不仅会影响工作效率，而且容易丢失、遗漏、遗忘文件材料，影响档案的完整性和系统性。事实上两个月也好、一个季度也罢，归档时间足矣。

（三）环境监察档案的组卷

为了便于收藏、保管和使用档案，我们须要按照一定的规则和要求，将环境监察工作中所形成的文件材料组成一个或若干个案卷，这就是环境监察档案的组卷。组卷应按照环境监察档案材料形成的特点，体现文件之间的有机联系，依据不同的功能要素和价值层次，本着科学、方便、实用的原则进行。环境监察档案的组卷具有多样性。这是因为环境监察对象的多样性决定着环境监察档案的多样性。它可分为分类组卷、分行业组卷、分项目组卷、分地区或事由（事故）组卷、年度—机构（问题）—保管期限组卷和一案一卷方式组卷。

另外，污染源名录还可以按照多种方式组卷，即可以按环境要素组卷，也可按污染源的位置分布、所属行业类别、排放污染物类别组成动态案卷。无论采取哪一种组卷方式，一旦确立，就不要轻易改变，按照既定的方式组卷，以免发生混乱。

（四）环境监察档案的排列及保密

环境监察档案的文件排列可分为同一事由归档文件排列和不同事由归档文件排列两种。而同一事由归档文件排列可选择两种方式：其一，按文件形成时间的先后顺序排列。形成日期在前的文件排列在前，反之排列在后；其二，按归档文件的重要程度排列。重要性和结论性的文件排在前面，重要性递减的文件和阶段性成果等文件排列在后。两种归档文件的排列方式相比较而言，按文件形成时间的先后顺序排列更为科学、简便。而按归档文件的重要程度排列，其重要性很难判断和把握。何为重要？何为次要？其标准是什么？具有一定的模糊性和认知差别性；若干个同样重要的文件谁在前、谁在后，如何排列？这种很大程度上依据主观判断排列归档文件的做法有一定程度的缺陷和不足，选择时应给予考虑。

不同事由归档文件的排列可按照不同事由形成时间加重要程度或不同事由形成的时间加事由的共同属性排列。

具体按何种形式排列，依具体情况而定。这里给出的只是一个基本的方式方法。一旦确定了适合自身工作的方式方法，就要相对固定，不要轻易改变，以免发生混乱或多头多重排列，影响管理和工作效率。同一属性的归档文件在具体排列时应遵循一定的规则依序排列，即批复、批示在前，请示、报告在后；正件在前、附年在后；正本在前，定稿在后；重要法规性文件的历次修改稿依次排列在定稿之后；转发件在前，被转发件在后。非诉讼性案件组合的案卷，其结论、决定性文件在前，依据性材料在后。

环境监察档案管理者要提高保密意识，做好保密工作。严格执行环境监察档案保密管理规定，严格按规定传递、使用涉密材料和文件。凡查阅涉及国家机密的环境监察档案，必须经分管档案工作的领导批准；查阅未公开的档案，必须经有关业务部门负责人批准；摘录和复制档案，必须经过环境监察档案管理机构负责人的批准。此外，档案利用者应对所借档案负安全和保密责任，不得泄密、遗失、损毁和擅自转借。

（责任编辑：无尽藏）

［1］ 国家环境保护总局.环境保护档案管理规范 环境监察 （HJ/T295-2006）.2006.

G275.9

A

1005-9652（2016）04-0078-03

高德耀（1960—），男，山西孝义市人，太原理工大学馆员。