加强村级档案管理的调研与分析——以金华市金东区源东乡为例

村级档案真实地记录了农业农村各项工作的发展过程，是各级领导制定决策的重要依据，是化解纠纷、维护村民合法权益的原始凭证，也是农村干部规范农村管理、进行村务公开、依法办理各项事务、解决矛盾纠纷、落实信访制度、发展农村经济、维护农村稳定的重要抓手。当前，随着法治社会、诚信社会、和谐社会建设以及社会主义新农村建设的不断深入，村级档案的基础作用愈发显著。当前，加强对村级档案工作的领导，把村级档案管理工作列入村干部议事日程和对村干部的职责考核之中，显得尤为必要。近期，笔者以金华市金东区源东乡为研究对象，对村级档案管理进行全面调查，发现问题并予以分析。

1 调研情况梳理

1.1 档案资料不完整

调查发现，目前全乡共有28个行政村，没有保存档案的村有6个；保存档案在十卷以上、百卷以下的村有6个，档案以会计档案居多；保存档案在十卷以下的村有9个；档案管理工作基础比较好的村只有7个。村级档案资料不完整的问题较为严重，具体表现如下：一是许多村平时都没有归档的意识与习惯，许多重要的文件材料，如本村的党支部和村委会形成的会议记录、全村党团干部名册、村历史沿革、村规民约、工程承包合同、婚姻登记与计划生育等材料等，都没有被及时收集并统一保存。二是一些村干部在开展工作的过程中不注意形成必要的文字记录，加之本身缺乏档案工作意识，致使档案遗失现象较为严重。如，召开会议时往往“口头传达”，甚至连许多重要的会议都是如此，没有形成相应的文字记录，或是随记随丢，造成无档可归、无档可查的尴尬局面。再如，处理事件、调节矛盾时大多“口说为凭”，没有形成书面材料或留下相关记录。一般来说，农村突发事件较多，村干部在处理这一类问题时会第一时间到达现场，往往没有当场记录，事件处理完毕之后也没有及时形成书面材料，致使处理结果无据可查。三是大部分村只重视收集保管会计档案，与此无关的材料则不闻不问，如，上报上级部门或单位的材料、村务公开材料、工程建设材料等都没有“留底”，档案结构非常单一，很多有价值的材料没有被保存下来。

1.2 未能实现档案安全保管

农村档案安全保管工作相当薄弱，安全状况堪忧。一是村级档案没有实行统一保管，档案往往分散保存在各村干部手中；有些村虽设有档案员，并规定由档案员统一管理本村档案，但因档案员有任职期限，换届之时档案员或忘了移交档案，或拒不移交档案，有的档案被遗弃，有些遭损毁。二是缺乏开展档案保管工作所需的硬件条件。不少村没有落实专人保管档案，缺乏开展档案保管工作所需的硬件设备，甚至缺乏保管档案的专门场所。有些村配备了专门的档案员，建立了档案室，但大都“徒有虚名”。据调查，源东乡有三分之一村的村民将档案存放在家中，有的把档案用麻袋装起来，有的用绳子捆起来，之后就把档案丢放在屋角阴暗之处，条件好一点的也只是把档案存放在大木橱中，档案受潮霉变或被虫蛀的现象非常普遍。造成这一现象的一个重要原因是，各村基本没有分管档案工作的领导，没有把档案工作列入村级日常工作议程，没有写入农村发展规划，开展档案工作缺乏所需经费，档案安全得不到保障。

1.3 档案整理处于原始状态

调研发现，尽管各级档案部门加大了对档案工作重要性的宣传力度，部分村干部的档案意识有了一定提高，但由于诸多因素，村级档案工作特别是整理工作还是相当滞后，工作所需的硬件设施和软件条件都达不到要求，村干部缺乏档案管理知识，许多村的档案整理不符合规范。此外，由于村与村之间村干部素质、经济条件等因素不尽相同，村与村之间档案工作发展不平衡。

2 问题原因剖析

2.1 思想认识不到位

第一，由于《档案法》在农村宣传力度相对较小，广大农民的档案意识非常薄弱，没有认识到档案与自身的重要关系。第二，不少村干部对档案工作的认识不到位，认为文件看过了、事情办过了，工作就算结束了，没有认识到工作中形成的文件的重要性，没有从档案的高度认识这些材料，没有及时收集并移交村务会议记录、村基建工作中形成的材料等。第三，缺乏有针对性的档案业务培训与再教育，村干部和村档案员缺乏基本的档案收集、整理、保管、提供利用的知识，不能科学有序地收集、保管档案并提供利用。

2.2 村干部重视程度不够

村级建档工作面广量大，具体繁琐，且难以快速产生经济效益，这使得村干部对做好档案工作不感兴趣，往往只重视抓全村的经济工作，而认为村级档案工作是一件费时费力费钱的事，可以搁一搁、拖一拖。

2.3 缺乏档案业务人才

档案工作是一项专业性、知识性较强的工作，开展村级档案工作需要专门的业务人才。现实情况是，村里的档案工作往往处于无人管的状态，有些村虽设置了档案员，但档案员流动性强，且有任期限制，也很少有机会参加档案业务学习和培训，业务能力与操作水平低下，无法实现对村级档案的标准化、规范化管理。

2.4 缺乏开展工作的所需经费

做好村级档案工作需要投入大量的财力与物力，但由于村集体经济相对薄弱，经费比较紧张，购买档案用品、配置档案设备、维护稳定的档案员队伍存在较大困难。此外，由于村干部缺乏对档案工作的足够认识，有些村把上级拨付的档案工作经费挪作他用。

3 改进对策分析

3.1 高度重视，加强领导

一是成立工作机构。首先要明确村委会是行政村档案工作的直接责任主体，其次要明确村书记或主任为档案工作第一责任人，在此基础上设置专职档案员管理档案，并落实村档案室、配备相应的设施设备。二是制定工作措施。把档案工作纳入新农村建设整体规划、工作计划之中，使档案工作与基层各项事业同步发展。三是解决实际问题。如，积极向上争取项目与资金，安排一定比例的资金用于开展村级档案工作，保证开展档案工作所需的资金，尽可能维护专职档案员队伍的稳定，并为他们提供培训与教育。上级部门要高度重视村级档案工作，及时帮助行政村解决工作中遇到的困难和问题。

3.2 加强宣传，多管齐下

一直以来，档案宣传都是村级档案工作的薄弱环节。做好村级档案工作，必须加强档案宣传，不断提升村民的档案意识。要向广大村民宣传《档案法》以及相关的法规政策，让村民认识档案、了解档案，增强档案意识、培育档案利用需求，扩大档案工作的影响、营造良好的档案工作氛围，促进村级档案工作深入开展。还要积极拓展宣传渠道，利用好开会宣传、印发宣传资料等传统方式，并借助网络、微信、微博等进行宣传。

3.3 完善机制，加强管理

落实“五有一统一”要求，即有分管领导、有专兼职档案员、有管理制度、有档案库房、有保管装具，实现各门类、各载体档案的集中统一管理。落实这一要求，必须采取以下措施：一是成立机构。成立村档案工作管理机构，明确分管领导，指定专人管理村级档案，明确档案工作的分工并设置专门档案室。二要健全制度。村级档案的形成、收集、整理、保管、档案员变动后的交接等各个环节都要有章可循、有规可依。健全并完善档案管理工作制度，包括档案归档标准、档案整理制度、档案借阅制度、档案查询制度、档案复制制度、档案移交制度、档案统计制度、档案利用制度和档案保存制度，等等。重点要明确归档范围，各村应根据村级档案的特点和本村实际情况，制定档案归档范围及保管期限表，并实施分类归档；还要按“收集材料－鉴别－分类－整理－装订－存档”的要求，规范整理程序。特别要注意的是，村委会换届时，档案员应按要求移交档案，并履行交接签字手续，不得将档案资料据为己有或者销毁；行政村撤销、合并时，应明确档案的归属与流向，防止档案流失。

3.4 加大投入，严格考核

要保证开展村级档案工作所必需的经费，有条件的村应当设立档案室，条件有限的村也要配备档案存放专柜。针对经济条件较差的村，建议上级部门加大财政投入力度，为这些村配备必要的档案设施，基本上达到“四个一”的标准，即有一套铁皮档案柜、一套防盗门窗、一套灭火设备和一套完整的档案管理制度。有条件的行政村，可考虑建设档案室、图书室、资料室、科技信息室合一的综合档案室。要加大对档案工作的考核力度、严格考核手段与方式，将档案工作列入村书记、村主任年度考核中，建立奖罚分明的考核制度。上级部门要严格管理村级档案工作，对建档意识不强、档案收集不全、档案管理不规范等问题及时提出整改要求，并督促整改到位。