浅析国土资源档案的公开与保密

文·车德刚



浅析国土资源档案的公开与保密

文·车德刚

国土资源部门因其工作中形成的档案具有特殊性，特别是土地登记档案因土地权属、用途、他项权利等变更频繁，档案资料随时要进行相应变更；测绘成果需保持现势性和地矿资料的保密性等，国土资源档案一般不移交当地档案馆管理。也因为这种特殊性，国土资源部门“身兼两职”，作为国土资源档案管理部门，要尽可能提供丰富的档案信息为社会利用，作为保密部门，要确保档案的安全，不泄密、不损害国家、公众利益。因此，解决好国土资源档案公开与保密之间的矛盾，是国土资源档案管理部门人员面对的一个重要问题。

一、国土资源档案公开与保密的规章制度有待加强

在政府信息公开和保密上，国家出台了《政府信息公开条例》《档案法》《保密法》《物权法》《个人信息保密法》《专利法》等一系列相关法律法规，建立了一套完善的法律体系，为我们在档案信息公开和保密上提供了法律依据。其中，《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，“土地登记材料可以公开查询”。《土地登记资料公开查询办法》（国土资源部第14号）、《土地登记办法》规定，“国家实行土地资料公开查询制度。土地权利人、利害关系人可以查询土地登记资料，国土资源主管部门应当提供。”《征收土地公告办法》《国土资源管理工作国家秘密范围的规定》《涉密地质资料管理细则》等规章，也为国土资源档案信息公开和保密提供了依据。

但国土资源档案公开与保密规章制度还需进一步完善。国土资源档案作为一个完整的部门档案系统，其内容除了涉及民生的土地登记资料之外，主要体现在土地、测绘、矿产三大方面的内容。在档案信息公开与保密中，土地登记、土地征收信息公开方面有了依据，但在测绘、建设用地、规划、矿产、地质等档案信息公开方面，还没有更具体可操作的规章、制度来规范，单纯依靠国家宏观上的信息公开与保密相关法律法规，略显单薄。比如，建设用地中征地补偿标准合理性和安置途径可行性说明、土地分类面积汇总表、土地出让合同、划拨决定书、一书四方案等都需要相关规章制度来决定。

实际上即便是土地登记档案信息公开中，已有《土地登记资料公开查询办法》，但国土资源档案工作人员进行信息公开时不好操作。比如，现在很多律师因代理诉讼需要，申请查询其他权利人的原始登记资料，按照《土地登记资料公开查询办法》规定，“国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关和纪检监察部门有权查询与调查、处理案件有关的原始登记资料。”但因为没有明确律师可查其他权利人原始登记资料，国土资源部门不予查询，是否合理？按照第七条第一款规定，查询原始登记资料的，“土地权利人应当提交权利凭证”，有的权利人因权利凭证丢失等原因无法提供，按规定不能查询，是否合理？如何处理？还有，仅仅是查阅同一份土地登记资料，不同地方的国土资源部门所遵循的程序可能就不一样，开放程度高的地方可能只需相关人员提供身份证明即可查阅，开放程度不高的地方，往往还需要相关机构出具的介绍信、档案管理单位、领导审批等。

要解决国土资源档案公开与保密的问题，一是必须健全配套的国土资源档案公开规章制度，对之前出台的《土地登记资料公开查询办法》《征收土地公告办法》按照形势的变化，及时修改完善，让土地登记档案公开查询更具操作性。二是做好顶层设计，在国家层面上，根据各业务内容，分别制定国土资源档案公开与保密的范围和内容，尽可能地覆盖国土资源工作的方方面面，让国土资源档案工作者在进行档案公开与保密时，有法可依、有法必依，遇到信息公开问题不再出现需要依靠个人经验来判断公开与否的情况。三是地方国土资源部门也可根据各自的实际，积极探索一些可操作性的办法，进一步规范国土资源档案公开与保密工作。

二、国土资源档案公开与保密的探索与思考

国土资源档案公开与保密自国土资源部门成立之日起，就已存在。多年来，在国土资源部门规章制度由缺失走向完善的过程中，国土资源部门档案工作者也进行了积极、大胆、有效的探索，渐渐摸索出了一套针对国土资源档案公开与保密的应对办法，并不断地制定完善适用的档案公开和保密的范围和内容。下面就从土地登记、建设用地、矿产管理等档案材料构成分析其信息内容公开与保密的可行性。

1.土地登记档案方面。土地登记档案中的各类档案材料因来源和所提示内容的差异，对不同的档案利用者有不同的作用或影响。这种不同决定了土地登记档案对不同的档案利用者开放程度的不同。土地登记档案是一种公众参与建立的登记性材料，因公开的范围不同，可分为三类。一是国土资源管理部门在权属登记审查和发证过程中形成的登记结果，可全面公开。这些主要记录反映土地的基本情况和权属状况的登记信息，如土地使用者（所有者）、土地证号、权属性质、地类、土地等级、土地面积、土地座落和宗地图等，对外开放能使公民随时了解到每一宗土地的基本情况，避免在房地产买卖、租赁、抵押等活动中产生纠纷或遭受经济损失，并且不影响土地权属人和国家的利益及安全，作为社会公共信息资源，可全面公开。二是原始登记资料，可部分公开。土地权利人在办理土地登记过程中提交或形成的各类申请和证明材料，如申请报告、土地权属来源文件、土地登记申请表、地籍调查表和地籍图、转让合同、建设用地申请表、划拨用地申请书、公证书、协议书、集体土地所有证、土地使用证、身份证明、完税凭证等，由土地使用地缴纳，并经国土资源部门审核，对国土资源部门和土地权利人而言无疑具有开放性。但作为私人性材料，其内容若对第三人公开则涉及侵犯他人隐私，可以依申请仅向国土资源部门内部、公检法及土地权利人开放，即实际部分公开。三是有关国土资源部门的审批信息的档案，不对外开放。一些有关国土资源部门的审批信息的档案，如土地权属登记档案中的土地登记审批表、国有划拨土地补办出让审批表和领导的审批意见、签名或印章等，是国土部门的工作记录，一般仅供国土部门复查备考之用，不对外开放。四是土地权属登记档案中涉及军队权属、军事要地的档案信息；涉及公安机关专用场所、据点的档案信息；涉及党政领导住所的信息，涉及国家安全、军事要地、个人隐私等，不予公开。

2.矿产资源档案方面。矿产资源档案分成两部分，一部分涉及矿产资源规划、范围、招投标信息属公共信息，应主动公开，包括涉及矿产资源规划信息的规划文本，涉及矿产资源储量信息的矿产资源储量报告评审备案清单、查明矿产资源储量登记清单、地质资料汇交目录、涉及采矿权招标拍卖挂牌出让和出让结果公告、矿区范围、涉及采矿权鉴管信息的采矿年检结果报告、矿采资源补偿费、采矿权价款缴纳情况、矿产资源违法行为查处结果等。另一部分矿产资源档案涉及矿产信息或企业商业秘密的，则不予公开，包括规划附表、附图、矿产资源储量成果、采矿权招标拍卖挂牌交易资料、采矿权档案、采矿权年检档案等。

3.建设用地档案方面。建设用地档案案中的征地公开、征地补偿公告、新增建设用地同意农转用征的的批复文、市政府的供地批准文件、以及征地信息方面的土地批复文件、呈报说明书、征收（使用）土地方案、关于征地补偿标准合理性安置途径可行性说明、土地分类面积汇总表等公众需求量大又不涉及隐私的档案，应主动公开。土地出让合同、划拨决定书等涉及部分人和事，对特定公民、法人或者其他组织从事生产经营、安排生活等活动具有特殊作用的政府信息属于依申请公开的政府信息。一些有关国土资源部门用地报批的过程材料，如用地报批审查意见，一书四方案、用地情况汇总表等，属政府内部运转的公文材料，不予公开。建设用地档案中报国务院审批的机密工程项目用地有关文件资料和图表，不予公开。

（作者单位：青岛市城阳区土地储备中心）