南京国民政府时期劳动灾害赔偿制度研究(1927—1937)

刘秀红

(扬州大学 社会发展学院，江苏 扬州 225002)



南京国民政府时期劳动灾害赔偿制度研究(1927—1937)

刘秀红

(扬州大学 社会发展学院，江苏 扬州 225002)

南京国民政府时期，劳动灾害频繁发生，政府先后出台了一系列劳工立法，建立了劳动灾害赔偿制度，覆盖工厂、矿场、铁路、交通等行业。从制度现代化的视角来看，其赔偿资金由雇主负担，属于雇主责任制模式；其行政管理机构为各部门的劳工管理机关，属于分类管理模式。和国际劳工标准相比，制度覆盖面窄，待遇水平总体较低。该项制度虽然在铁路交通系统得到较好实施，但并未在工矿企业中得到普遍执行。不过，总体而言，它的建立顺应了劳动灾害赔偿制度现代化的国际潮流，是中国工伤社会保障制度的滥觞。

南京国民政府；劳动灾害；抚恤

南京国民政府时期，劳动灾害频发，成为严重的社会问题之一。政府在一系列劳工立法中，对劳动灾害的赔偿作了规定，这是中国劳动灾害赔偿制度的初建，是中国工业制度现代化的一个重要组成部分。目前学界对此已有所关注，如在一些工人运动史和劳动安全史著作中有对工人劳动灾害情况的介绍，近代社会保障史研究著述也不乏对相关立法的分析*参见刘明逵：《中国工人运动史》(1—6卷)，广东人民出版社1998年版；孙安弟：《中国近代安全史》，上海书店出版社2009年版；刘秀红：《南京国民政府时期劳工社会保障制度研究(1927—1937)》，扬州大学博士学位论文，2013年，等。，但尚未见专题研究问世。故此，本文力图较为系统地考察南京国民政府时期劳动灾害赔偿制度的建立、推行情况，并在制度现代化背景下分析其历史地位。

一、南京国民政府时期的劳动灾害情况

南京国民政府时期，劳动灾害问题日益严重。据1935年中央工厂检查处对前一年度的全国工业灾害调查统计显示，全国共发生灾害2469次，死亡人数1888人，受伤人数3123人，死伤总数5011人，直接经济损失(不包括死伤工人的赔偿)估计5737000元。工业灾害的类型主要有爆炸、火灾、跌伤、压伤、轧伤、击伤、灼伤、触电、撞伤、水灾、窒息等。发生次数最多的是轧伤，在全部类型中占14.7%；其次是击伤，占13.3%。各种灾害类型中，伤亡人数最多的是爆炸，占总数的29.8%；其次是火灾，占20.1%。以地域而言，灾害发生次数最多的是上海，占全国灾害总数的49.2%。灾害死伤人数最多的也是上海，占全国死伤总数的42.5%*④王莹：《二十三年全国工业灾害总检讨(续完)》，《劳工月刊》1935年第4卷第8期。。

1936年，中央工厂检查处又发布《民国二十四年中国工业灾害统计》，1935年共发生灾害2655次，受伤1506人，死亡4123人，经济损失估计10272000元。灾害次数、死伤人数和经济损失均较1934年有所上升。灾害次数和死伤人数最多的区域依然是上海，占全国灾害总数的84.89%，死伤总数的50.10%*《民国二十四年中国工业灾害统计》，《劳工月刊》1936年第5卷第4期。。

1937年，中央工厂检查处发布《民国二十五年中国工业灾变统计》，1936年共发生灾害2724次，死伤3976人，损失1609000元*《国内时事：全国工业灾变统计》，《时事月报》1937年第17卷第1期，第31页。。灾害次数比前两年有所上升，而死伤人数和经济损失则有所下降。

连续三年的劳动灾害数据已显示出问题的严重性。中央工厂检查处分析了1934年工厂灾害次数、死亡人数、受伤人数与“各省市合于修正工厂法第一条规定之工厂数”之间的关系：“百处工厂中，有三十九厂发生工业灾害……；百处工厂中，有二十九人因工业灾害而死亡……百处工厂中，有四十九人因工业灾害而受伤……；百处工厂中，有七十九人因工业灾害而伤亡……；全年工业灾害伤亡总数……占工人总数百分之一”，认为“工业灾害，已成目前极严重之问题”，对于社会危害极大：“工业之建设未著，而工业灾害反日有所闻，投资者因而畏缩，劳工亦因而不前，效率低减，生产衰滞，影响于劳工生命及经济前途。”④

官方统计的情况已经不容忽视，但专业人士对此仍有怀疑，他们认为中国实际的劳动灾害情况比官方统计的要严重。《工业安全》杂志分析了中央工厂检查处1935年的工业灾害数据后，认为它“恐与事实相差太远”。因为在官方的统计中，全国工业灾害所发生的次数，上海占比近85%，但就工厂设备与管理来说，上海优于内地，这与常理不合。上海的灾害数据依据的是上海工部局在公共租界内的统计，材料来源于各捕房、各大医院报告，它只是工厂灾害数的一部分。“依据编者就上海之经验而言，仅占实际所发生者十分之一二耳”，他们通过上海工部局的统计数字及上海工厂数在全国的比重两方面进行估计，认为1935年全国工业灾害至少在18032次以上，死亡人数为2600人，受伤人数为19968人，死伤总数在22568人以上，损失至少21736000元*《民国二十四年全国工业灾害统计及估计》，《工业安全》1936年第4卷第1期，第59—60页。。如此，《工业安全》杂志所估计的工厂灾害数是中央工厂检查处统计的数倍以上，其中灾害次数为8.5倍，死伤人数为4.1倍，损失为2.1倍。

如果换算成劳动灾害的千人伤亡率来比较，1935年工业劳动者521175人，矿业劳动者427940人*实业部中国经济年鉴编辑委员会：《中国经济年鉴第三编(下)》第2册，上海书店出版社2012年版，第457、517页。，共计949115人，则中央工厂检查处统计的工业灾害千人伤亡率为5.93，而《工业安全》杂志统计的千人伤亡率为23.78，两者的差距也很大。据统计，这一时期发达国家的劳动灾害情形为，1928年英国工厂部统计的各业千人伤亡率为27.80，1932年为20.90；日本1927—1932年工业灾害千人伤亡率在21.40—27.18之间，美国1933年为14.56*田和卿：《各国工业灾害统计之一斑》，《工业安全》1935年第3卷第1—6期，第325—335页。。相比而言，《工业安全》杂志的统计更接近发达国家的伤亡情况。

鉴于中央工厂检查处的数据主要来源于各地工厂检查员所送的报告，这部分数据并不完整。1933年中央工厂检查处才成立，至1937年前，各地方专门的检查机关普遍没有组建，各地检查经费不足，工厂检查员缺少，包括“工厂灾变死亡伤害事件”内容的第一期工厂检查程序在一些省份里没有完成，而大量工厂设在租界，中国政府没有检查权，所以中央工厂检查处调查的区域并不全面。且在检查过程中，“各工厂于灾害发生时，非特不向主管官署呈报，且大都秘而不宣”*实业部中央工厂检查处：《中国工厂检查年报》(1936年)，第31页。，这方面的疏漏应当不少。中央工厂检查处数据的另一个来源为各地报纸杂志所记载的新闻，但一般媒体刊登的往往是影响较大的灾害事件，随意性强，并非理想的统计对象。统计方法的缺陷导致中央工厂检查处的数据总体准确率不高。相对于发达国家，中国的生产设备落后，安全意识还没有建立，“各矿场因为设备简陋，机械不精，工程管理不善，督察不严密，灾害的发生年趋增加，许多用土法开采的窑洞，更易使工人死亡”*陶镕成：《中国矿业劳动者的一研究》，《劳工月刊》1936年第5卷第2—3期合刊，第43页。，而劳工权利没有保障，“死亡一项，……多可说矿方在故意杀人，开滦和福公司的枪杀工人，中原煤矿的逼烧工人，密县煤窑的有溺死工人……”*陶镕成：《全国矿山工人的现状(续)》，《劳工月刊》1934年第3卷第8期，第10页。，所以相对于中央工厂检查处的统计，《工业安全》所估计的数字可靠性更高些，中国的劳动灾害发生率不低于发达国家。

二、南京国民政府时期劳动灾害赔偿制度的建立

劳动灾害问题的应对，一方面是事先的灾害预防，另一方面是事后的劳动灾害赔偿。对此，南京国民政府出台一系列立法，确定工作场所的安全卫生标准和灾害赔偿标准。在赔偿方面，各行业的立法有所不同。

1．工厂工人

关于工厂工人的劳动灾害赔偿，1929年12月南京国民政府公布《工厂法》，详细规定了待遇项目和标准：(1)伤病医疗费，由工厂给予。(2)伤病津贴，由工厂按受伤工人平均工资的2/3按日给予。如果6个月伤病未愈，则减为1/2，以1年为限。(3)残废津贴：工厂按工人残废程度给予，至多不超过3年平均工资，至少不得低于1年的平均工资。(4)丧葬费，数额为50元。(5)遗族抚恤费，数额为300元及2年之平均工资。“平均工资”指工人在工厂最后3个月的平均工资。这些待遇适用于用汽力、水力、电力等发动机器并雇用30人以上的工厂之工人*邢必信等：《第二次中国劳动年鉴》第3编，北平社会调查所1931年版，第5—6页。。

在具体实施方面，1930年12月16日国民政府公布的《工厂法施行条例》规定：(1)劳动灾害的处置。工厂遇到工人受伤，应当请医生或送医院治疗。出现工人死亡，应立即报官署并通知家属。工厂在处置灾害及发放待遇时应有纪录。(2)伤病与残废津贴、丧葬费与抚恤费的发放时间。伤病津贴和残废津贴至少每半月发一次，丧葬费应在工人死亡第二天一次性发给家属。遗族抚恤费应在工人死亡1个月内给予其家属*《工厂法施行条例》，《实业公报》1931年第1期，第14—15页。。

《工厂法》与《工厂法施行条例》公布后，于1932年12月进行了修订。劳动灾害赔偿内容基本未变*《修正工厂法》，《实业公报》1933年第117—118期合刊，第1页。。

在职业病防治方面，1934年中央检查处制定《主要工业品及职业病简表》，分发各工厂参考，以便从事防范。简表中列举了34种主要易致职业病的工业品名称、所发病症状、所对应各业工人名称等内容*《主要工业毒品及职业病简表》，《察哈尔省政府公报》1934年第457期，第5—7页。。

2．矿工

南京国民政府成立后，关于矿工的劳动灾害赔偿标准，仍沿用1923年北京政府农商部公布的《矿工待遇规则》。《工厂法》颁布后，鲁大矿业公司请求解释矿山工人是否适用《工厂法施行条例》，得到实业部的肯定答复*《劳字第803号 呈一件为据鲁大矿业公司呈矿山工人是否适用工厂法施行条例，其适用范围是否包罗坑内坑外全体工人，请核示等情具文呈请鉴核示遵由》，《实业公报》1931年第42期，第19页。。也即雇用30人以上且使用机器动力的矿场在发生劳动灾害时，工人的赔偿依照《工厂法》的标准。

1936年6月，国民政府颁布《矿场法》，规定了矿场在矿工医疗急救、职业病预防、急性传染病报告方面的责任，并明确指出，关于矿场工人的待遇等内容，除本法外，适用于《工厂法》及其施行条例的规定*《矿场法》，《实业公报》1936年第289期，第14—16页。。

3．铁路工人

南京国民政府成立后，铁路工人事务由铁道部掌管。1930年1月25日，铁道部公布《国有铁路员司工警夫役抚恤暂行通则》，对因公受伤和在职积劳病故的国有铁路员工的待遇作了详细规定*《国有铁路员司工警夫役抚恤暂行通则》，《铁道公报》1930年第3期，第1页。。1930年3月3日，《铁路员工服务条例》公布，铁路工人劳动灾害赔偿待遇包括：(1)医疗费。由路局或路公司承担。(2)伤病津贴。治疗期间，3个月内给予全薪，3个月以后给予半薪，以1年为限。(3)残废抚恤费。一次性给予3个月薪资作为给养费，此后发给半薪至死亡日为止。(4)丧葬费。数额为50元。(5)遗族抚恤费，数额为死者1—2年的平均薪资*《铁路员工服务条例》，《立法院公报》1930年第16期，第3—6页。。条例适用于所有国营及其他公营、民营铁路员工。

1930年5月21日，铁道部根据《铁路员工服务条例》内容，在《国有铁路员司工警夫役抚恤暂行通则》基础上重新制定了国有铁路员工抚恤法规《国有铁路员工抚恤通则》。通则将劳动灾害的结果分为三种：致死者、残废不能工作者、伤病一时不能工作者，根据灾害结果情况及服务年限分别在《铁路员工服务条例》规定的抚恤标准范围内给予具体赔偿*《修正国有铁路员工抚恤通则》，《铁路公报》1930年第69期，第4—7页。。

4．交通工人

交通部所属工人中，电政、邮政工人的立法中包含有劳动灾害赔偿制度的内容。

关于电政工人，1928年12月31日,交通部颁布《技工章程》，关于劳动灾害赔偿方面的内容主要有：(1)医疗费。由交通部给予。(2)残废抚恤费，针对重伤导致残废而不能谋生计者。分两部分计算发放：一部分按养老金给予，即根据服务年限和所支薪给，每满1年给予半个月月薪，最高为15个月月薪；另一部分称为慰恤金，按服务年限为4—12个月月薪。(3)遗族抚恤费。同样分为两部分，一部分按上述养老金的数额给予，另一部分称为额外抚恤金，数额在100—300元之间，酌情给予。此章程的适用范围为“从事于交通部电政机关机械线路之工作者”*《技工章程》，《交通公报》1929年第5期，第5—19页。。

关于邮政工人，1928年10月交通部公布《邮政职工抚恤金章程》，1929年10月公布《邮政养老抚恤金支给章程》，其覆盖范围包括职员和工人，在劳动灾害赔偿方面包括：(1)残废抚恤金。分两部分：一部分根据受伤前月薪及服务年限计算，每服务1年支给1个月月薪的90%—100%，月薪越低比例越高。服务年限超过25年者，其后每年比例降为50%；另一部分按照服务年限定额发给，10年及以上者为银元500元，未及10年者400元。(2)遗族抚恤金。按服务年限计算，3年以下者为本人3个月月薪，3—6年为4个月，6年以上为5个月，最低额为80元*《邮政养老抚恤金支给章程》，《交通公报》1929年第87期，第18—21页。。

三、南京国民政府时期劳动灾害赔偿制度的实际推行

在进行劳动灾害赔偿立法的同时，南京国民政府在行政机关设置有相关职能部门，以管理劳动灾害事务。1928年3月，工商部成立，下设劳工司，管理工矿工人“生活之改良及保障事项；……失业及意外事件之救济事项……”*《国民政府工商部组织法》，《行政院公报》1928年第7期，第7页。。1930年12月，改由实业部劳工司掌管此项事务*《实业部组织法》，《立法院公报》1931年第26期，第142页。。1928年10月铁道部成立后，下设管理司，掌管“铁道职工待遇之改良保障及教育事项”*《铁道部组织法》，《行政院公报》1928年特刊号，第4页。，其中包括劳动灾害事务的处理。1929年11月后改由业务司掌管*《修正铁道部组织法》，《行政院公报》1929年第102期，第19页。。1928年12月公布《交通部组织法》，交通部下设置总务、电政、邮政、航政4司，电政、邮政、航政各司分管电务职工、邮务职工、船员的“待遇事项”*《国民政府交通部组织法》，《行政院公报》1928年第8期，第4—6页。，涵盖劳动灾害的赔偿事宜。

为了推动工矿工人的劳动灾害赔偿法律的施行，1931年南京国民政府进行全国工厂检查，由中央劳工行政机关派工厂检查员到各管辖区的工厂定期不定期检查工厂灾变及工人死亡伤害事项。工厂检查员每3个月向所在市县政府提交一次工厂灾害和伤病统计报告*《工厂检查法》，《实业公报》1931年第6期，第3页。。但是此后工厂检查只在少数几个省市实施。1933年实业部成立专门的中央检查机关——中央工厂检查处，它将全国划分若干工厂检查区，派员常驻各地方办理工厂检查事务*《中央工厂检查处组织章程》，《实业公报》1933年第144期，第13—15页。，并协助一些地方政府设立工厂检查所。1934年工厂检查扩大到符合《修正工厂法》第一条的矿场，1936年扩大到铁路工厂。到1936年底，大部分省份完成了包括工人津贴及抚恤事项、灾变死亡伤害事项等内容的第一期工厂检查任务*实业部中央工厂检查处：《中国工厂检查年报》(1936年)，第1—2页。。工厂检查推动了各地厂矿了解和实施劳动灾害赔偿制度。在检查中，工厂检查员对于劳资双方不了解的法令加以解释，对于工厂措施不合法令规定的进行劝告，促其改正；对于不接受劝告的，予以警戒；经前三个步骤仍不依法改善的，可以报告当地政府对其进行处罚*实业部中央工厂检查处：《中国工厂检查年报》(1934年)，第3章，第3页。。

根据中央工厂检查处的报告，适用于劳动灾害赔偿制度的工厂有6349个，工人有521175人*实业部中央工厂检查处：《中国工厂检查年报》(1934年)，“图表”，第41—44页。；矿场110个，工人137643人*实业部中央工厂检查处：《中国工厂检查年报》(1936年)，第655—663页。相关数据根据“各省合于工厂法第一条规定之矿场一览表”计算得出。。对于适用于法律的国有铁路工人，铁道部1933年、1935年两次统计，各为81448人和84923人(不包括北宁北段)*《中华民国廿二年国有铁路统计》(第一种)，《国有铁路劳工统计》1934年第1期，第1页；《中华民国廿四年国有铁路统计》(第二种)，《国有铁路劳工统计》1936年第2期，第1页。。关于交通工人，据1934年交通部统计，全国邮务职工中信差、邮差和杂项差役等工人为16841人。电务工人中，电报技工(线工、机工)为3194人，无线电技工173人，电话技工1020人*《交通部统计半年报》1934年第1—6月，第201、39、113、115页。。也就是说，制度覆盖的工厂工人52万多人，矿工近14万多人，国有铁路工人为8万多人，邮务与电务工人2万余人，总数约为76万人。

但是，对于这些应当受益的劳动工人群体来说，制度的落实情况各行业、部门并不尽相同。在铁路与交通部门，制度的实施情况较好。1933—1935年，13条国有铁路发放包括灾害赔偿在内的抚恤金分别为296075.44元、 341958.67元、339200.94元*马廷燮：《铁路员工福利事业之研讨》，《铁路杂志》1936年第12期，第7页。。1937年吴至信对拥有51434工人的5条铁路进行调查显示，铁路工人灾害后的医疗费、伤病津贴、残废津贴、遗族抚恤费、丧葬费等各种待遇，皆遵照了铁道部的相关规定。对交通工人方面的描述，也是如此*参看吴至信：《中国惠工事业》，李文海主编：《民国时期社会调查丛编·社会保障卷》，福建教育出版社2004年版，第112、163—167页。。

在工厂工人的制度方面，由于工厂检查人员不足并缺少直接的处罚权，各地工厂实施情况不容乐观。根据中央工厂检查处两次工厂检查报告的相关内容来看，一些大型工厂中有劳动灾害赔偿的具体规定，但待遇项目与水平和《修正工厂法》并不完全相符。如青岛市社会局1934年7月至9月工厂检查报告列出了32家华商工厂的灾害赔偿待遇。因工伤病，厂方负责治疗的，有26厂；治疗期间工资照发且无期限的，有16厂，有期限的，有2厂；因工残废，给予固定抚恤费的，有7厂，酌量给予的，有10厂；因工死亡，固定给予抚恤费的，有6厂，酌量给予的，有7厂*实业部中央工厂检查处：《中国工厂检查年报》(1934年)，第4章，第33页。。由此可推算出拥有伤病医疗费、伤病津贴、残废津贴、遗属抚恤费待遇的工厂比例仅为81.25%、56.25%、53.13%、40.63%。而且其中不少工厂没有达到法定标准。其他主要工业区显示的情况也是如此。《汉口工厂检查报告书》(1934年10月—1935年3月)报告，汉口市合于《修正工厂法》之工厂有60家，对于伤病工人一般都给予治疗，但死亡津贴与遗族抚恤大多没有遵行。只有两家公司有此待遇，但标准各不相同*⑧实业部中央工厂检查处：《中国工厂检查年报》(1936年)，第336—337、246页。。《天津市工厂检查第一期实施计划办理经过报告》(1934年7月—1935年底)反映的情况类似，大工厂有抚恤待遇规定，但标准不一，而小型工厂对此并无准备，如果发生了灾害，“不过倩人斡旋了事”⑧。

相比于工厂，矿场的制度实施情况更差。1937年吴至信调查了10省市的9矿35厂，“各地之重要厂矿，大都包括在内。”*⑩参见吴至信：《中国惠工事业》，李文海主编：《民国时期社会调查丛编·社会保障卷》，第117、163—168页。这些厂矿都有劳动灾害赔偿的具体规定。根据笔者计算，在工厂方面，伤病医疗费、伤病津贴、残废津贴和遗族抚恤费各项目的待遇标准高于或相当于法定标准的工厂比例为100%、94.2%、28.57%与31.43%，说明灾害发生后工人都能得到医治并大都带薪，三成左右工厂的残废工人或死亡工人遗族能拿到法定数额的补偿。而在矿场中，按规定支付伤病医疗费的矿场不到九成(89.90%)。在伤病津贴方面，只有五成多(55.56%)矿场的里工和二成多(22.22%)的外工待遇能达到标准。在残废津贴和遗族抚恤费方面，则无一达到法定标准⑩。

四、南京国民政府时期劳动灾害赔偿制度检讨

至1937年，涵盖中国主要现代工业的劳动灾害赔偿制度已经建立起来。它是中国由传统走向现代的过程中，为解决伴随工业化而来的社会问题而建立的制度。依据某些现代化研究学者的观点，现代化包含三个层面：“物质层”、“制度层”、“思想及行为层”*张玉法：《中国现代化的动向》，罗荣渠、牛大勇编：《中国现代化历程的探索》，北京大学出版社1992年版，第71页；金耀基：《从传统到现代》，中国人民大学出版社1999年版，第131页。，劳动灾害赔偿制度的建立是制度层面现代化的一部分。

1．制度的特征

从制度现代化视角分析，它有以下特征：

第一，制度属于雇主责任制的保障模式。

这一时期，世界上已经有数十个国家建立起了劳动灾害赔偿制度，根据资金来源的不同，可以划分为工伤保险制和雇主责任制两种模式。国际劳工组织对这两种资金来源都认可。从以上南京国民政府的劳动灾害赔偿立法来看，赔偿所需要资金都来源于雇主。根据《工厂法》，合乎规定的工厂，工人因执行职务而受伤、残废或死亡，相关费用由工厂承担。矿业工人，由矿场承担。《铁路员工服务条例》规定，相关费用由路局或路公司负担。电政技工，费用由“交通部电政司核给”*《技工章程》，《交通公报》1929年第5期，第19页。。可以看出，南京国民政府劳动灾害赔偿制度属于雇主责任制模式。在这种模式下，雇主的经济承受能力直接影响到制度的实施。铁路和交通部门属于国有企业，具有垄断地位，收入相对稳定*如铁路部门，1928—1935年利润率分别为60.57%、51.98%、42.46%、45.73%、30.78%、36.19%、47.52%、51.39%(严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，科学出版社1957年版，第200页)，平均利润率为45.83%。，能够承担起法规规定的赔偿费用。而工业和矿业受国内外经济环境影响，各企业营业状况差异较大且不稳定，在发生劳动灾害时往往只能按照自己的能力进行赔偿。

第二，制度属于分类管理模式。

南京国民政府时期的劳动灾害赔偿制度，由各劳工管理机关设置相应的职能部门进行管理。它的设置和运行较为简单，管理成本较低，在制度初建时较为适用。但这一管理模式也有不足之处，即各行业工人的赔偿制度主要由所属行政部门制定，无统一的标准，这会导致各类工人的赔偿水平有所不同。

第三，相对于国际标准，制度的覆盖范围较小。

国际劳工组织1925年颁布的《工人灾害赔偿公约草案》，规定了灾害赔偿的范围为除临时工人、厂外工人、家庭雇工、农业工人、海员外的所有企业、事业或工厂所雇用之工人、雇员及学徒*《工人灾害赔偿公约草案》(1925)，陈振鹭：《劳动问题大纲》，大学书店(上海)1934年版，第730—731页。《工人灾害赔偿公约草案》又被翻译为《工人灾害赔偿公约》。。相比之下，中国的制度只覆盖了部分工厂、矿场的工人。如按照《民国二十一年中国劳动年鉴》所统计的工业、交通、矿业工人总数1518588人*实业部劳动年鉴编辑委员会：《民国二十一年中国劳动年鉴》第1编，台北文海出版社1990年版，第1页。来计算，制度只将现代工人总数的一半包括在内。如按照《民国二十二年中国劳动年鉴》所统计的工业劳动者2000256人，矿业劳动者200743人，铁路工人81448人，交通工人近2万人*实业部劳动年鉴编辑委员会：《民国二十二年中国劳动年鉴》第1编，台北文海出版社1990年版，第4、262、284、289—295页。来计算，制度只包括现代工人总数的3成。覆盖面窄，是各国劳动灾害赔偿制度初建时的一个共同特点。因为此时是经济起步时期，现代工业与传统手工业并存，雇用人数少的企业往往经济实力弱，承担制度规定的相关费用的能力有限。如果将其纳入制度中，只能增添制度实施的难度：“(适用《工厂法》中的工厂)如规定人数太低，则未免流于滥而牵连旧式手工业及一切家庭手工业之弊，于《工厂法》实行时必多有障碍。”*《工厂法、商会法、工商同业公会条例、消费合作条例各项草案审查报告》，《河北工商月报》1928年第4期，第99页。

第四，制度的待遇项目虽然较多，但待遇水平总体低于国际标准。

这一时期的劳动灾害，包括工伤和职业病。工厂工人和铁路工人的赔偿范围为“因执行职务而致伤病”，因工受伤和因工致疾同等待遇。1934年中央工厂检查处又制定《主要工业品及职业病简表》。这方面符合国际劳工组织1925年《工人职业疾病赔偿公约草案》的有关规定*《工人职业疾病赔偿公约草案》(1925)，陈振鹭：《劳动问题大纲》，第735页。《工人职业疾病赔偿公约草案》又被翻译为《工人因工作致病应得赔偿之公约》。。

在具体的待遇项目方面，包括：

(1)伤病医疗费。工矿、铁路、电政工人的伤病医疗费用皆由雇主负担，符合《工人灾害赔偿公约草案》的有关规定。

(2)伤病津贴。中国工矿工人与铁路工人在受伤治疗期间有伤病津贴。和国际公约相比，工矿工人受伤后6个月内的津贴符合1925年国际劳工组织《关于工人灾害赔偿之最低限度案》的标准，即工资的2/3*⑨蒋学楷：《国际劳工立法》，上海大东书局1931年版，第108页。，但6个月后降为工资的1/2，低于标准。铁路工人的伤病津贴在前3个月内为全薪，高于国际标准，3个月以后为半薪，低于标准。

(3)残废津贴。工矿、铁路、电政、邮政工人在因工残废后，都有残废津贴，其标准不同。其中只有铁路工人为按照定期发放，符合《工人职业疾病赔偿公约草案》的要求，但其标准为半薪，低于《关于工人灾害赔偿之最低限度案》规定工人年收入的2/3⑨。其他工人都是一次性发放，一般在残废工人1—3年的工资之间，待遇水平相对更低。

(4)遗族抚恤费。有遗族抚恤费规定的，包括工矿、铁路、电政、邮政工人，其数额差别较大。关于遗族抚恤费，国际劳工组织《关于工人灾害赔偿之最低限度案》要求定期支付且赔偿金额“至少不低于死者每年所得2/3”①蒋学楷：《国际劳工立法》，第109页。。相比之下，中国的遗族抚恤费皆是一次性支付，其水平低于国际标准。

从以上待遇水平来看，中国的制度中，只有伤病医疗费符合国际标准，其他项目皆与国际标准有差距。尤其是残废津贴和遗族抚恤金，除铁路工人外，都是一次性支付，这不利于劳动者残废后长期的生活保障，同样不利于遗族的基本生活。

2．制度的意义

和国际标准相比，虽然南京国民政府时期的劳动灾害赔偿制度有许多不足，且实施情况不尽如人意，但从制度现代化视角分析，它仍具有重要的历史意义。首先，它实现了传统劳动灾害赔偿方式的转型，标志着现代工伤保障制度的建立。在传统社会中，如果雇工因工作原因受到伤害，雇主会对雇工按风俗习惯和经济实力给予一些补偿，它属于私人间救济和帮助，国家对此无明文规定。而现代工业的发展使大量的劳动力成为商品，同时也带来前所未有的工伤风险，所以中国开始出现了这种以法令来规范赔偿标准的制度。从以上制度内容来分析，它针对的工作风险(受伤、残废、死亡)、覆盖的群体(工矿、铁路、交通等现代劳工)、赔偿的项目(医疗救治、收入补偿、残废和遗属抚恤)都符合现代工伤保障制度的基本要求。它同时遵循了现代工伤保障制度的一些基本原则，比如工人受伤后不论其有无过失都予以补偿的“无责任补偿原则”，所有费用都由雇主承担的“强制补偿原则”。从立法的精神和内容来看，它都是现代的工伤社会保障制度。

其次，它的建立顺应了劳动灾害赔偿制度现代化的国际潮流，是世界灾害赔偿制度的一个组成部分。工业革命后，随着劳动灾害频繁发生，各工业发达国家纷纷建立灾害赔偿制度。据樊宏统计，1920年代，实施劳工灾害赔偿制度的已有22个国家及一些国家的部分地区②樊弘：《劳动立法原理》，上海商务印书馆1928年版，第203—205页。。国际劳工组织在各国建立制度方面起了推动作用。1925年第7次国际劳工大会通过了《工人灾害赔偿公约》、《工人因工作致病应得赔偿之公约》及一系列相关的建议案③实业部劳动年鉴编辑委员会：《民国二十一年中国劳动年鉴》第4编，第78页。。作为国际劳工组织的会员国，中国制度的建立正是与国际接轨的一项措施。

第三，制度在部分工人中得到了实施，对其生活意义重大。北京政府时期开始的劳工立法中已含有劳动灾害赔偿的内容，但这些法令只停留在文字层面，影响很小。而南京国民政府灾害赔偿制度较为系统而具体，并能在全国推行。制度建立后至国民党政府迁台，几十年中内容基本没有改变。铁路、交通、部分大型厂矿的工人在受到劳动灾害时有了法定的保障。相对此时期颁布的疾病、养老、生育、失业等保障措施来说，它的实施情况是最好的④刘秀红：《南京国民政府时期劳工社会保障制度研究(1927—1937)》，扬州大学博士学位论文，2013年，第267页。，是真正有切实影响的保障制度。

[本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目“中国近代劳动灾害预防与赔偿问题研究”(15YJA770012)、江苏省教育厅高校哲学社会科学研究基金项目“民国时期劳动灾害赔偿制度研究(1912—1937)”(2014SJB775)的阶段性成果。]

责任编辑：方 英

On the Workers’ Compensation System of Labor Disasters in the Period of Nanjing National Government (1927—1937)

LIU Xiu-hong

(School of Social Development,Yangzhou University,Yangzhou 225002,China)

In the period of Nanjing National Government,the labor disasters occur frequently.The government established the workers’ compensation system by a series of laws and regulations.The system covers industry,mining,railway and transport workers.From the modernization of system perspective,it belongs to the mode of employer responsibility system because the employer is responsible for the expense of the compensation.The administrative institutions are the departments of labor administration authority,which is the mode of classification management.Compared the relevant ILO standards,the coverage is narrow,and the standard of treatment is low.After the system carried out,it has been implemented fully in the railway and transport sections and partly in some large factories and mines.The establishment of system conforms to the trend of the times,and it is the beginning of the injury social security system in China.

Nanjing National Government；labor disasters；workers’ compensation

K262

A

1005-605X(2016)06-0078-07

刘秀红(1972- )，女，山东高唐人，扬州大学社会发展学院副教授，历史学博士。