近现代军事改革的历史启示

吴鑫

军事改革是近现代世界军事史上的经常性现象，是各国军队建设和发展的主题。回首近现代军事改革的成功与失败，总能带给我们意义深远的历史启示。

领导层要具有强烈的忧患意识和坚定的改革意志

军事改革通常有两条道路，一是自上而下，一是自下而上。前者因为有最高权威、成熟的组织和国家的经济实力为后盾，往往容易成功，影响也更为深远。后者如果不能得到领导层的支持往往会无果而终。因此在面对可能的军事改革时，领导层的忧患意识和战略意志就显得尤为重要。

17、18世纪，东西方共同面对着火药和火器的运用带来的重大军事发展契机。瑞典的古斯塔夫二世、英国的克伦威尔、法国的路易十四、普鲁士的腓特烈大帝、法国的拿破仑等，对此具有清醒的认识，他们不但积极地为军事改革创造条件，大多还亲自投身改革实践。反观当时的中国，明清两代的统治者缺乏战略眼光与危机意识，在天朝上国的感觉中自我陶醉，对西方的崛起和可能带来的致命威胁没有足够警觉。1793年，英使马戛尔尼携燧发枪、风帆战舰模型、望远镜等科技含量和军事价值极高的礼物访华，但清廷对此极为轻视，对火器在西方引发的军事巨变视而不见。领导层不同的战略视野带来了东西方力量的此消彼长，欧洲获得了对中国的绝对军事优势，注定了近代中国落后挨打的命运。

军事改革是对军事体系的彻底改造，必然会打破原有体制，也必然会打破原有利益格局。这时，利益守成往往压倒提升战斗力的正当需求，成为改革的顽固现实阻力。同时，改革可能有长期的停顿，也可能有暂时的妥协，还可能出现失误和反复，在这种情况下，领导层的坚定意志和决心就成为改革成功的坚强后盾和力量源泉。

19世纪下半叶的沙俄军事改革，遭到了以皇太子为首的保守势力的激烈反对，但沙皇亚历山大二世痛下决心要改变军队落后面貌，任命主持改革的米留京担任陆军大臣达20年之久，最终建立起了资产阶级性质的军队。而2008年实施“新面貌”改革时，俄总统普京撤了抵制改革的总参谋长克瓦什宁、空军总司令泽林等人的职，有力地保障了改革的顺利推进。1961年，麦克纳马拉担任美国国防部长后，为避免此前各个军种争夺财政拨款而导致武器项目重复建设、浪费严重的情况，改变了按军种分类的上报预算审批制度，推行统筹各军种发展的PPBS系统（规划、计划、预算系统）。面对各军种的强烈反弹，麦克纳马拉态度坚定：“照此办理，否则走人。”实践表明，军事改革是一场艰巨的攻坚战，领导者必须具有破釜沉舟、一往无前的勇气和坚持到底的恒心与毅力，如果瞻前顾后，犹豫不决，浅尝辄止，遇挫而返，就不可能使改革真正获得成功。

以提高战斗力为根本标准，科学规划，全面推进

军事改革是为了解决制约战斗力发展的体制性、机制性和结构性问题而对军队实施的彻底改造，因而改革必须坚持战斗力标准，以赢得战争胜利为检验手段。成功的改革实践表明，个别或局部的措施能够在一定程度上提高战斗力，但难以彻底改革军队面貌，必须在明确的改革思想指导下，做好顶层设计，科学规划，全面推进，彻底改革，才能实现战斗力的整体跃升。

1806年耶拿战败后，普鲁士军队声望坠入谷底。为重振普军声威，普鲁士于1807年开展对普军的全面军事改革。其第一项举措，就是成立军事改革的领导机构—以沙恩霍斯特为主席的军事改革委员会。在它的领导下，普鲁士制订了军事改革的整体规划，确定了改革实施的具体步骤，先将负有战败责任的旧贵族军官剔除出军队，再改革体制编制、战略战术，废除残酷刑法，最终实行普遍义务兵役制，改革实施有条不紊，成效显著，普鲁士也成为欧洲陆军强国。而在20世纪20年代，苏军在1923年之前连续实施了数次人员裁减和部队整编，由于缺乏总体规划和正确指导，这一过程中只机械地考虑减人和省钱，没有思考如何完善组织机构和提高作战效能。频繁的减员和编制变动，造成部队动荡，人心涣散，严重削弱了战斗力。直到1924年4月，成立了以伏龙芝为主席的专门委员会，在充分研究军事现状的基础上制定了内容广泛的军事改革总体计划，确定了加强军事体制、军事指挥、干部培养、军队教育训练和军队党的工作等提高苏军战斗力的五大任务，保证了军事改革的成功。冷战后俄罗斯军事改革中的屡屡“试错”，也与其没有明确的改革指导思想、没有清晰的发展思路、没有通盘的规划设计有莫大关系。近现代军事以加速度呼啸向前发展，军事体系也日益复杂纷繁，历史证明，成功的军事改革是依靠国家力量实施的系统工程，只有坚持战斗力标准，进行科学的顶层设计，合理规划，才能使军事资源得到合理投放，军事体制适应战斗力发展，军事人员各得其所。

坚持开放的思想观念，学习借鉴与适合国情相结合

军事改革实质上是战胜保守思想适应时代发展。英国军事家富勒指出：“必须牢记，战争手段确实在变，因此，人类的智力必须跟上这种变化的步伐。我们必须保持头脑敏锐、活跃，不为传统所束缚。”世界各国尽管国情和军情各异，但在军队建设和改革上总有共同的规律所循。近代以来的数次军事改革浪潮中，只有极少数国家能够拔得头筹成为先发国。大多数则成为追赶学习的后发国，因此，不囿于成规，不故步自封，向先進的军队学习，向胜利者学习，甚至向敌人学习，就成为军事改革的重要方法。

19世纪初普鲁士的军事改革就是以敌为师的典范，最终拿破仑败在了自己的学生手中。日本明治维新时期的军事改革注重学习欧洲，其海军借鉴英国，陆军开始主要借鉴法国，1871年普法战争后主要学习德国。当前正在进行的世界性军事改革，大多数国家都是在学习美军的基础上进行的。

然而，在借鉴的同时，还要注重外国经验与本国传统的结合，否则改革难以深入。战后美国国防体制改革中，有一种方案是学习德国的总参谋部体制，赋予参谋长联席会议主席军事指挥权。但这一建议与美国文官治军的传统无法相容，致使其联合作战指挥体制的建立一波三折。英国在冷战后一直学习美国，在军事改革举措上保持了最大程度的一致。但美国提出“网络中心战”这一军事转型核心概念后，英国考虑到自身的技术水平无法达到美国的程度，而且这一概念过于强调技术作用，与英国军事文化中注重人的因素格格不入，最终英军没有全盘接受这一概念，而是发展了适合英国国情和军情的“网络赋能能力”作为转型的核心概念，使英军的改革顺利推进。

军事改革与社会改革互为条件，同步进行

军事改革从来不是孤立的事物，成功的改革往往是社会改革的重要组成部分，与政治、经济、科技、文化等方面的改革协调进行。成功的社会改革为军事改革成功创造条件，军事改革则成为富国强兵的发动机。

1861年沙俄军事改革几乎与农奴制改革同时启动，农奴制改革打破了封建贵族对农奴的人身控制权，使2000万农奴成为自由民。1874年，就是在此基础上沙俄才实行了普遍义务兵役制，建立了资产阶级性质的军队。19世纪下半叶日本的军事改革，是明治维新的重要组成部分，与经济上推行“殖产兴业”政策，大力发展资本主义经济;政治上“废藩置县”，建立资本主义“代议制”;文化上实行“文明开化”政策，引进西方先进的科学技术，发展现代国民教育等改革同步进行。社会的全面改革为军事改革奠定了坚实的经济、政治基础，军事改革保证了社会改革的顺利实行。而冷战后俄罗斯的军事改革是在国家全面转轨的大动荡背景下开始的。其间，俄罗斯不顾国家经济承受能力，强行将军队从苏联解体时的282万裁减到1999年的120万人，造成近25万户军人家庭没有住房保障，50多万退役军官中70%以上没有能力参与劳务市场竞争，导致军心不稳，战斗力急剧下滑。2002年后，随着俄罗斯经济转轨基本完成，经济状况好转，政府逐步解决遗留的军人住房等问题，使这一极大败坏改革声誉的问题得到解决。

采取灵活有效的改革办法，稳中求变

军事改革是除旧布新的事业，不可能一帆风顺，也不可能一蹴而就，甚至可能因顽固势力的强烈反对而失败。19世纪初，奥斯曼土耳其苏丹塞利姆三世执行了规模庞大的“新秩序”军事改革，全面挑战了旧军事体制。改革遭到了保守派官僚和近卫军团的激烈反对，塞利姆三世本人被废黜，其改革努力也化为乌有。因此，面对重重矛盾和阻力，改革者必须将坚持改革目标的坚定性与策略的灵活性相结合，以高超的政治智慧，把握好改革的策略、时机和途径，灵活处置，循序渐进。

17世纪英国克伦威尔军事改革时，为了建立职业化军队，将身兼国会议员与军队领导人的长老派将军驱逐出军队，克伦威尔向国会报告他们“贻误战机、放跑国王、断送革命成果”的行为，但长老派控制的国会对此不予理睬。克伦威尔改变策略，放弃了对个人的控诉，提出军事上的失败不是个别指挥人员的错误，而是整个军队需要在新的基础上改革，这个基础就是议员应解除在军队中的职务。克伦威尔指出，舆论广泛认为，由于长老派国会议员同时兼任军队领导，害怕战后丧失权力因而迟迟不想结束战争。这一说法在国会内外得到了广泛支持，推动国会通过了《自抑法案》，要求国会议员在40天内必须辞去军职，军队由职业军人指挥，实现了改革的初衷。明治维新时，为了建立天皇领导的中央军队，军事改革领导人大村益次郎强行推行征兵制，遭到封建士族的强力抵制，于1869年被刺身亡。其后继者山县有朋则采取了分步走的办法。首先得到萨摩、长州和土佐三大强藩的首肯，利用其出让的部分兵力组成中央政府的军队，削弱地方势力。其后推行全民征兵制，逐步用平民置换士族军人。其间，还采取了经济补偿、转岗当警察等办法，减轻了士族的反抗。

在掌握策略与步骤的同时，改革还要把握破与立的平衡。21世纪初拉姆斯菲尔德军事改革正值美军发起阿富汗和伊拉克战争，由于拉姆斯菲尔德过于关注未来信息化条件下正规作战能力，没有充分考虑到美军在两场战争中非正规战的现实需求，未能实现新老作战力量的协调发展，致使美军应对当时战争的能力严重不足。俄罗斯“新面貌”改革对军事力量培养体系的重新洗牌更是触目惊心，大量有着光荣历史传统的军事院校和科研机构被裁撤，甚至有调整过后再次全部推倒的事情发生，使军事人才培养遭受重大损失，给国家军事发展造成重大伤害。这些都是改革者应始终关注并尽力避免的。

依法改革，确保改革顺利实施和成果巩固

从近代以来军事改革看，改革者多从法律和制度规定的层面着手，增强改革合法性、权威性和成功率。

17世纪英国克伦威尔军事改革时，就是敦促国会通过了《自抑法案》和《新模范军法案》，使改革举措成为人人必须遵守的法律规定，确保了改革的实施。第二次世界大战后，美国联合作战指挥体制的建立，就是通过《1947年国家安全法》《1949年国家安全法修正案》《1958年国防改组法》和《1986年戈德華特—尼科尔斯国防改组法》才最终实现的。英国国防体制由分散到统一，也是通过《1964年国防移交职能法》，将过去国防部、陆军部、海军部和空军部的职能统一到国防部，从三军分立体制转向三军联合体制。二战后日本严格实行依法改革，无论是军事机构的设立与撤并，还是人员的增加与裁减，均做到有法可依。如果没有事先制定或修改相关法规，不得擅自进行调整。为了改革，日本多次修改《自卫队法》和《防卫厅设置法》。冷战后俄罗斯军事改革的重要目标之一是实现文官治军，但在2004年之前，由于国防部长与总参谋长、国防部与总参谋部的地位不明、职责不清，常常出现国防部长与总参谋长争权的局面。2004年，俄联邦新《国防法》明确了国防部长与总参谋长的上下级关系，结束了两者争权的历史。历史表明，通过军事立法进行改革，可以防止朝令夕改，人亡政息，使改革实施和成果巩固得到有效保障，改革呈现良好的整体效益。