居家养老服务体系创新性

马 彦

(苏州科技学院教育与公共管理学院，江苏 苏州 215009)



居家养老服务体系创新性

马 彦

(苏州科技学院教育与公共管理学院，江苏 苏州 215009)

居家养老；服务体系；创新性

居家养老服务是指社会为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的一种服务形式〔1〕。作为当前中国社会的主流养老方式，国家规划将有90%的老年人在家养老，安度晚年。通过十余年的建设，一些地区已经基本建立了较为完善的居家养老服务体系，同时，在建设中涌现了许多创新性的做法。对居家养老服务体系的创新性进行系统研究，有助于最大限度地利用和整合养老资源，切实提高老年人居家养老服务质量和水平。

1 居家养老服务体系创新的理论基础

居家养老服务体系发展具有相关的理论支持，这些理论包括福利多元主义理论、社区理论、代际伦理关系理论和服务型政府理论等。有些理论源于西方，有些则是我国本土产生的。

福利多元主义理论强调社会福利应该由政府、非营利组织、家庭、社区共同承担。具有中国特色的社会福利社会化理论就是从该理论基础上发展出来的。该理论强调社会福利投资主体要多元化，服务对象面向社会公众，服务方式多样化，运行机制市场化及服务队伍专业化〔2〕。这一理论为居家养老服务在我国的发展提供了具体思路。社区理论主要是指社区是人们活动的基本场所，它融合了广泛的社会资源、人际互动关系与情感寄托因素。对于老年人而言，社区的发展无疑为养老提供了一种合适的选择。对于政府和社会组织而言，近年社区的功能提升也为居家养老服务提供了环境支持。代际伦理关系理论根植于我国殷商时期，传统赡养文化占据着人们的主流价值，这决定了老人愿意与子女居住在一起的想法。这一理论奠定了居家养老服务开展的必要性及长远发展、广阔空间。服务型政府理论的核心观点是：①政府提供服务的依据为社会民众的需要；②政府不能强制公民接受某项服务，尊重公民的自主权；③要做到使公民对所接受的政府服务满意度较高〔3〕。以这一理论为指导，可以明确政府在居家养老服务体系中的发展目标和评价提供服务的标准。

2 居家养老服务体系创新的内涵和维度

居家养老服务体系创新的基本内涵是：通过发明与革新，研究和试验，赋予体系内养老资源新的创造养老效益的过程。创新旨在提升养老资源的利用效率，提升居家养老服务体系的服务水平。

2.1 理念创新 理念指导行动，理念的创新贯穿在整个居家养老服务体系中。革除旧有的思维模式，以新的视角和方法指导实践过程。理念创新的主体不仅包括政府、社会组织等服务提供者，也包括老年人及其家庭等服务接受者。其中最为关键的是政府，顺应老年人在自己熟悉环境下养老的意愿，不再强调机构养老等一些不符合我国国情的养老方式(2009年青岛曾经出台政策，不允许发展50张床位以下的养老机构，认为建设养老机构是越大越好，2012年开始进行大规模养老机构建设，已投入20多亿建设9个大型养老院，每个养老院床位都在800张以上。现在观念发生了变化，政府开始引导养老社区化、家庭化，要让老人在熟悉的环境里生活，并把重点放在社区养老配套设施的建设上)。同时，政府也宣传与居家养老一致的现代新型养老观念，即子女没有时间照顾的时候，老年人可以放心地走出家门或把服务人员请进家门享受社会化的养老服务，而不是一味地要求必须子女亲力亲为，家庭在对待养老服务过程当中也要树立起依靠社会，依靠购买消费的理念。在居家养老服务体系建设中，通过政府引导和树立居家养老服务口碑，有越来越多的老年人购买了社区居家养老服务。

2.2 供给机制创新 基于中国老年福利服务事业曾经经历的政府包办和过度市场化阶段的经验和教训，政府退出社会福利服务生产领域，恪守社会福利提供者和监管者的职责，由市场和社会担当社会福利生产者，从而扬弃了传统体制，实现福利供给机制的创新。随着居家养老服务的深入开展，目前我国多数地区普遍采用购买服务、社会参与、非政府组织实体承办的运作方式来推动居家养老服务体系的发展。如江苏江阴的澄江街道立新社区居家养老服务站，引入社会组织运营管理。由于社区工作人员有限，因此当地政府通过购买服务方式，聘请了江阴澄乐居养老服务中心来运营管理，该中心是无锡鼎灏企业管理有限公司的下属机构，在运营中实现了养老服务的高效化和专业化。当然，政府购买的服务主要保障的是高龄、独居、失能、低收入等养老困难的老人，对于不在保障范围之内的其他老人，可以自费购买，他们主要受益于服务设施的辐射效应。

2.3 服务形式创新 不仅有传统的“走进门”服务，也有“请出来”服务。很多地区建有社区老年人日间照料中心，有社区助餐活动点，对于能自理的、身体比较好的老年人，还请到社区居家养老服务站参加社区组织的活动，既对老年人的精神文化情感方面大有裨益，也可以让老人更好地了解社会、融入社区。传统的“走进去”服务，形式也多样化，既有机构服务、专业组织服务，也有志愿者服务、义工服务和邻里互助服务等。另外，居家养老服务体系在农村地区还衍生出了一种因地制宜的“农村老年关爱之家”的服务形式。这种小型托老所在本村内把老人适当集中起来，提供吃住、娱乐、医疗等基本的养老服务，同时让老人“离家不离村，村中享天伦”，是一种创新的农村社区养老服务形式。江苏省在2012年开始大力推行农村老年关爱之家，目前在很多市县已成为农村养老的重要形式。

2.4 服务内容创新 在服务内容上，目前主流的是提供涵盖生活照顾、医疗护理和精神慰藉3方面的基本服务需求。如上海市的“6+2”服务，即助餐、助洁、助行、助急、助浴、助医的6助服务及满足老年人精神慰藉的康乐服务和满足失去自理能力老人的护理服务。基于公共服务的福利性和保障基本需求性的特征，对于政府购买的居家养老服务，目前的开发已经基本到位。而服务内容创新，主要应该是指依托现有平台，对自费老人所需居家养老服务的内容创新。随着社会进步，老年人的需求也逐渐多样化和高层次化。因此一些地方已经开始开发满足老年人高层次的服务领域，构建以需求为核心的动态需求管理体系。如江苏张家港、沭阳、湖北武汉等地尝试的“私人定制”养老服务。

2.5 服务技术创新 是指利用先进的信息化技术改革提供服务的技术。一些地区通过构建信息化的养老服务系统，实现了“智慧养老”、“云端养老”。如苏州首创的“虚拟养老院”模式，该模式以中国电信通讯技术为硬件支撑，以自主研发的“221居家乐养老服务系统”为技术支撑，服务系统可以实现养老服务的6大功能，包括预测计划功能、全程记录功能、监控管理功能、收费查询功能、统计分析功能和深度开发功能〔4〕。虚拟养老院的服务效果很好，真正通过信息化管理手段实现居家养老服务在技术上的创新。上海、长沙、兰州等地也利用科技创新辐射养老服务，建立了智能化的居家养老服务信息平台。

3 居家养老服务体系创新中的问题

3.1 政府重视有余而投入不足 创新需要资金投入，但有些地方政府缺乏长远的资金支持规划，资金投入连续性不够。特别是在一些中小城市和农村地区，有限的财力和民生养老投入之间存在较大矛盾，如针对社区居家养老的水电气价格优惠及扶持专业组织上门服务的补助政策、上门服务的护工补贴政策等均没有真正补助到位。

3.2 政府购买价格定位不尽合理 居家养老服务采用政府购买社会组织服务的方式进行，是一种创新的方式，但是在运行过程中存在购买价格定位不合理现象。作为服务购买方，民政等部门在家政服务市场价格的基础上打折购买，比如有些地区家政服务市场的价格是20元/h，那么政府购买的价格为打八折16元/h，这样的价格定位缺乏科学依据，价格偏低，给承担运营的社会组织增加了资金负担，一些社会组织甚至在运营中处于亏损状态。

3.3 政策支持与行政干预伴生 在提供公共服务领域，政府资金等相应的政策支持是社会组织得以正常运营的前提。在一些地方因为这种依赖关系使政府对社会组织行政干预的力度和范围越来越大。在非竞争性购买方式下，政府在资源控制与分配、制度供给与规则制定等方面的权利和影响占有绝对的优势和地位，社会组织缺乏一定的自主选择权利和提升自身服务质量的动力。以苏州虚拟养老院为例，因其运作的首创性和良好的社会效应，前来参观和学习的团队络绎不绝，民政部门安排过来的参观事宜又不便推脱，工作人员每天忙于各种接待并被接待所累。社会组织在政府的行政干预下处于被动地位，影响其自身的服务发展。

3.4 居家养老服务队伍的质量跟不上服务内容的开发创新 养老服务队伍的职业素养和专业技能决定服务成败。在拓展服务内容的同时，一些地方服务人员仍然处于缺少培训、流动率高的状态。由于政府购买价格定位不合理，致使社会组织用于人力资本的投入相应不足，难以支付养老服务人员与市场同类薪酬水平相当的待遇，最终影响了养老服务质量。

3.5 居家养老服务缺乏科学的监督评估体系 政府购买服务后，缺乏科学系统的监督评估体系，尤其缺乏专业人员对服务提供过程中的技术问题及服务经费的使用情况的监管。在部分公共服务领域，政府很难找到多家社会组织承接购买项目，因此形成了一个缺乏竞争的非竞争性环境。在这种环境下，组织服务绩效的优劣并不与购买经费拨付额度挂钩，所以评估只是形式化。

4 完善居家养老服务体系创新的思考与建议

4.1 落实稳定长效的投入机制，同时减少行政干预 在完善居家养老服务体系创新的过程中离不开政府的资金和政策支持，政府的投入力度大，实际效果就显著。把居家养老服务列入财政的经常性预算项目，建立居家养老服务基金，同时也鼓励企业、社会贤达捐资作为补充。但是，政府要时刻清楚自己的角色定位，避免出现以资金支持和监督之名行干预之实的现象，把握好工作重心和力度。

4.2 政府合理制定购买价格，进行服务成本测算 养老服务的价格制定既要有理论依据，又要有实证调研。反思目前的购买价格导致社会组织运营资金不足的困境。由于公共服务的特殊性，其成本构成较为复杂，很难做到科学量化，这就增加了政府制定公共服务购买价格的难度，加之理论界对相关方面的研究相当缺乏，使政府在制定购买价格时缺少可以参考的理论依据。因此，应借助第三方的力量对社会组织的服务成本进行全面、科学的测算，测算内容应包括服务成本的方方面面。第三方机构凭借专业技能科学中立地对服务成本进行测算。科学测算服务成本，不仅有利于社会组织在居家养老服务体系中的可持续发展，也是对政府财政的高效使用。

4.3 提升居家养老服务队伍质量，匹配养老需求 针对养老服务队伍总量不足、素质和技能水平参差不齐的情况，各地应从招聘、培训、工资福利和管理等环节入手，形成一套完整的管理人员和服务人员培训和管理体系。通过专业化的培训来填补目前养老服务的空缺，确保服务人员掌握基本的保健、护理、康复知识和技能，提高养老服务队伍的专业化水平。改善居家养老服务人员的待遇，提升居家养老服务队伍的凝聚力。同时也要改变服务人员以大龄下岗人员为主的局面，在有条件的高等院校和职业教育机构设立养老管理与服务、老年护理、老年社会学和老年产品开发等专业的人才，不断匹配多元化、高层次的养老需求。

4.4 科学构建监督体系，引入第三方机制 以往传统的监督方式主要包括政府监督、自身监督和服务对象监督3种方式，不难发现，监督主体都是利益涉及群体，如服务购买方、服务承接方、服务消费方，缺乏第三方监督机制，这就可能使监督缺乏客观性、公正性。因此，应该引入第三方监督机构，第三方监督机构与传统的监督主体共同形成多元化监督机制，是提升居家养老服务质量的有效保障。

综上，从目前的服务体系建设情况来看，既有创新和经验，也有问题和不足。只有各方主体以注重老年人的利益为本，吸收经验，鼓励创新，充分挖掘和整合养老资源，才能创造更多的养老效益，促进居家养老服务体系健康、稳定、持续发展。

1 陈友华.居家养老及其相关的几个问题〔J〕.人口学刊，2012；194(4)：51-9.

2 民政部.关于加快实现社会福利社会化意见的通知〔EB/OL〕.http://www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60033.htm.

3 刘熙瑞,段龙飞.服务型政府：本质及其理论基础〔J〕.国家行政学院学报，2004；(5):25-9.

4 路 忠.鼎盛物业的“虚拟养老院”〔J〕.中国物业管理，2013；18(1)：44-5.

〔2015-10-24修回〕

(编辑 苑云杰/王一涵)

江苏省社会科学基金项目(14SHC002)

马 彦(1982-)，女，硕士，讲师，主要从事社会保障与老年社会研究。

C979

A

1005-9202(2016)22-5742-03；

10.3969/j.issn.1005-9202.2016.22.116