突出三个环节 把握三个关键认真贯彻落实《山东省多元化解纠纷促进条例》

●李杰

突出三个环节 把握三个关键认真贯彻落实《山东省多元化解纠纷促进条例》

●李杰*

进一步完善矛盾纠纷多元化解机制，是中央坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，探索新形势下预防化解矛盾纠纷的有效方法和途径。完善矛盾纠纷多元化解机制，综合运用调解、仲裁、诉讼等多种解纷方式，符合中国传统价值观念，有利于社会关系的及时修复，是优化社会治理方式、促进社会和谐发展的重要举措。2016年7月22日，山东省十二届人大常委会第二十二次会议表决通过的《山东省多元化解纠纷促进条例》（以下简称《条例》），首创用省级地方立法的形式固定了矛盾多元化解改革实践成果，最大限度回应社会对纠纷解决方式的多元需求，适应了社会矛盾纠纷变化的新需要，为推进矛盾多元化解工作提供了法律依据，必将对及时有效化解矛盾纠纷、维护社会稳定发挥重要作用，对当前和今后推进矛盾多元化解改革具有重要指导意义。

《条例》指出，全省法院要建立健全诉讼与非诉讼对接的纠纷化解机制，促进在程序适用、效力确认、法律指导等方面的有效衔接。《条例》于2016年10月1日起施行，作为中、基层人民法院，要把学习贯彻《条例》作为当前和今后一段时期的重要任务来抓，结合自身实际，创造性地加以贯彻落实。诉调对接工作，是人民法院实现诉讼与非诉讼解决纠纷机制有效衔接的关键，是当前人民法院参与矛盾纠纷多元化解的核心，人民法院必须以问题意识为导向，强化担当精神，充分发挥司法的引领、推动和保障作用，实现诉调对接工作的规范化、系统化和常态化。

一、把握纠纷分流环节——解决好“委托给谁”的问题

实现矛盾纠纷分流，是开展诉调对接工作的前提。人民法院是矛盾纠纷聚集地，应发挥人民法院诉调对接中心纠纷分流的枢纽作用，做好矛盾纠纷的分流化解工作。《条例》指出，当事人起诉的民商事纠纷可以通过在人民法院调解组织名册和调解员名册中的组织或者个人进行调解。根据《条例》规定，结合当前实践，矛盾纠纷可以从以下四个层面分流：

一是将矛盾纠纷分流给驻院特邀调解员。建立和完善特邀调解员名册制度，是满足人民群众矛盾纠纷多元化解的重要方式，也是矛盾纠纷分流的重要途径。根据《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》，人民法院应规范选任程序，从人民调解员队伍或者退休法官、检察官、仲裁员等选任驻院特邀调解员，建立特邀调解员名册；明确分流机构，在矛盾纠纷起诉到法院时，由人民法院立案庭进行甄别、引导和分流，分别交由驻院特邀调解员或者从特邀调解员名册中选择特邀调解员进行诉前调解；搭建信息网络，建立微信群、qq群作为信息交流、工作联系平台，做到情况互通、资源共享、分流及时，提高工作效率，凝聚工作合力。

二是分流给诉讼外调解组织在人民法院的调解工作室。相关调解组织在人民法院诉调对接平台设立调解工作室，办理法院委派或委托调解的案件，是人民法院和诉讼外调解组织搭建的“共建、共享、共赢”平台，有利于集中社会资源形成化解矛盾纠纷的合力。人民法院对于交通事故、劳动争议、离婚纠纷等多发案件，可重点加强与交警、劳动、妇联等部门的沟通联系，引导其在法院诉调对接中心设立专门调解工作室，当矛盾纠纷起诉到法院时，人民法院立案庭通过立案前委派调解或立案后委托调解的方式，交由调解工作室进行专业化调解。

三是分流给法院专职调解员。建立法院专职调解员制度，是实现调解与裁判适当分离的重要模式，让擅长调解的法官和辅助人员从事调解指导工作和立案后的专职调解工作，有利于发挥专职调解员的优势，缓解审判压力。人民法院应当加强法院专职调解员队伍建设，可选拔未入额法官、法官助理等担任，一方面强化对特邀调解员和调解工作室工作人员等诉讼外调解组织调解员的业务指导，另一方面专项从事立案后的调解、司法确认等工作。

四是分流给其他诉讼外调解组织。充分发挥行业调解功能，通过专业组织、专业人士调解行业性、专业性矛盾纠纷，切实维护群众自身利益。如医疗损害、专利纠纷等，可在立案前或者立案后，委派或者委托医患纠纷调解委员会、专利事务所等进行调解；对于相邻关系、农村土地承包等涉及农村基层自治组织的相关纠纷，可委派或者委托基层自治组织调解委员会、街道社区、乡镇司法所、人民调解委员会、派出所等进行调解化解。人民法院专门负责诉调对接工作的职能部门，应当健全与诉讼外调解组织的沟通联系机制，发挥涉诉矛盾纠纷分流、调度、周转、监督、协调的枢纽作用，畅通矛盾纠纷分流渠道。

二、把握诉调对接程序——解决好“怎么委托”的问题

规范对接工作程序，是开展诉调对接工作的关键。目前，对于诉调对接具体的操作规程、组织架构、流程时限等没有明确规定。人民法院在实践中应当规范纠纷分流的重点、原则、时限和程序，细化工作流程、对接平台、审查确认等事项，真正发挥对诉调对接工作的引领和保障作用。

一是突出分流纠纷重点。要根据《条例》规定，积极探索不同类型民商事纠纷的多元化解工作。当前民商事纠纷占涉诉案件的绝对比重，应当把委托、委派调解集中到化解民商事纠纷上来，尤其是重点加大对于婚姻家庭、交通事故、劳动争议、民间借贷等多发性纠纷的适用力度。在今后工作中，可以在充分总结实践经验的基础上，将多元化解纠纷做法推广至案情简单、社会危害性较小的轻微刑事案件、刑事附带民事案件民事部分和适合协调、和解的行政案件等。

二是明确委托调解原则。委托、委派调解应当贯彻当事人意思自治原则，新加坡法官梅达顺在2013年东盟法律学会的讲话中指出，“通过在法院外达成相互接受的合意结果，当事人可能更好地获得正义。协商一致是以负担得起的方式获得正义的最好途径之一。”因此，启动诉讼外调解程序应当尊重当事人的意思自治，但是受制于当事人对诉讼外调解机制不了解等因素的影响，人民法院可以加大法律释明和程序引导力度，通过“诉讼风险告知”“诉讼辅导”等方式，动员和引导当事人选择适宜的诉讼外调解程序。

三是调解前置程序设置。仅仅依靠释明和引导，尚不能保证诉讼外调解程序的充分适用，可以借鉴劳动争议仲裁程序前置的做法，通过修改法律规定，对于一定范围内的纠纷，比如当事人之间具有特殊身份关系的诉讼、权利义务关系明确的诉讼、小额诉讼等，强制适用诉前调解程序，否则人民法院不予立案审理。

四是明确委托调解时限。迟来的正义为非正义，矛盾纠纷必须在一定时限内解决，才能保障当事人合法权益，彰显法治权威。诉讼要遵循审限规定，诉讼外调解程序也应当在一定时限内完成。民商事案件简易程序，一般在三个月内审结，相对于诉讼程序，诉讼外调解程序更加简便灵活，因此设置时限不宜过长，可参照简易程序一般审限的一半，即一个半月来掌握，从接到人民法院委托、委派函之次日起算。一方面让诉讼外调解组织有足够时间开展调解工作，另一方面也不至于时间过长，影响当事人诉讼权利的实现。

五是明确调解不成的处理。委派、委托调解不成的，要及时启动立案或者审理程序，依法进行审理裁判。对于经过诉调对接程序的矛盾纠纷，审理时应当继续加大诉讼调解力度，确实调解不成的，应当由专门的审判团队通过速裁程序及时作出裁判。同时，要重视诉讼外调解程序的独立价值，建立无争议事实确认制度，当事人在诉讼外调解过程中认可的事实或者无争议的事实，可视为法律上的自认，在诉讼程序中直接作为证据使用。

三、把握好考核环节——解决好提高调解组织工作积极性的问题

严格纠纷多元化解考核，是做好诉调对接工作的关键。当前，对于诉讼外纠纷解决机制建设，有的单位和部门还存在“帮法院干活”“法院推卸责任”等错误认识，制约了诉讼外纠纷解决机制建设的推进和落实力度。应当积极落实《条例》，采取多种措施，充分调动诉讼外纠纷化解的主动性和积极性。

一是把矛盾纠纷化解作为法定职责。建立健全矛盾纠纷多元化解机制，是国家推进“四个全面”战略布局的重要措施，实现系统治理、依法治理、综合治理和源头治理的重要方法途径。要坚持党委领导、政府主导，发挥综治组织协调作用，完善人民调解、行政调解、司法调解衔接联动机制。因此，无论从中央精神还是《条例》规定看，推动矛盾纠纷化解不仅仅是政法机关的职责，各部门、各单位均应承担相应的工作责任，根据各自职能和工作特点，依法处理化解与工作职责相关的矛盾纠纷和人民法院委托、委派调解的矛盾纠纷，真正履行推动矛盾纠纷化解的份内之责。

二是强化机制建设的考核引领。矛盾纠纷多元化解机制建设是平安中国建设体系的重要内容，也是综治考评的重要内容，应当细化完善考核标准，借鉴四川“眉山经验”，将民商事案件万人起诉率、民商事纠纷诉前调解率、委托委派调解成功率“三个比率”纳入综治目标考核，对于矛盾纠纷问题突出或者“三个比率”不高的部门和单位，通过通报、约谈、挂牌督办等方式，督促其限期整改、履行职责。造成严重后果的，实施“一票否决”，并追究相关责任人的责任。

三是强化激励机制与经费保障。经费保障是推动诉调对接和矛盾纠纷多元化解的物质基础。应当在中央或者省一级财政专项列支诉调对接或者矛盾纠纷多元化解专项工作经费，特别是对社会组织设立的人民调解委员会、公益性调解组织及其人员给予适当经费补助和补贴。对于完成人民法院委托或者委派调解的、在“三个比率”考核中成绩优秀的，可给予一定物质奖励。

四是依法进行司法确认。通过依法司法确认，赋予诉讼外调解协议法律效力，作为诉讼外调解组织而言，其辛苦的工作得到认可和肯定，有利于增强其工作的尊荣感和成就感；作为纠纷当事人而言，调解协议有了国家强制力保障，法律关系更加稳固，进而也增强了选择诉讼外调解方式的动力和信心。

责任编校：冯波

*作者系莱芜市中级人民法院党组书记、院长。