居民身份证年龄与档案年龄不一致时如何认定退休年龄

●苏宁雪

居民身份证年龄与档案年龄不一致时如何认定退休年龄

●苏宁雪

【要点】

该案例涉及居民身份证年龄与档案记载年龄不一致时，如何认定退休年龄的问题。在选择适用法律、法规和规范性文件时，应首先辨别其功能，在功能相同的情况下，优先适用效力级别高的文件；在功能不一致时，可以优先适用与相关事务联系紧密的文件。

【案情】

上诉人（原审原告）：吕绍竹。

被上诉人（原审被告）：海阳市人力资源和社会保障局。

原告吕绍竹于1987年12月31日被原海阳县劳动局录用为原海阳县针织厂全民农民合同制工人，居民身份证载明其出生时间是1962 年12月25日。2013年1月，其向海阳市人力资源和社会保障局提出退休申请。海阳市人力资源和社会保障局经审查，吕绍竹档案中1987年招工表最早记载其出生时间为1964年11月29日，其档案中职工登记表、就业培训结业表、体检表、工资表记载均为1964年11月出生。海阳市人力资源和社会保障局以其职工档案记载年龄未达到法定退休年龄为由，不予办理。2013年7月23日，吕绍竹向海阳市人民政府提起行政复议，海阳市人民政府驳回了其复议申请。吕绍竹不服，向法院提起行政诉讼，请求判令海阳市人力资源和社会保障局履行为其办理审核退休的法定职责，并赔偿由此引起的经济损失。

【审理】

海阳市人民法院一审认为，原告吕绍竹具有提起行政诉讼的主体资格，被告海阳市人力资源和社会保障局是依照法定职权审核并决定是否给予办理退休的机关，主体适格。根据国发（1978）104号文件第一条规定：“全民所有制企业……工人，男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年的，应该退休。”原告系全民所有制企业工人，应享有达到法定条件退休的权利。根据劳社部发（1999）8号文件规定：“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的时间为准。”本案中，原告吕绍竹提出退休申请，被告海阳市人力资源和社会保障局依照法定职责进行了审核，原告身份证记载出生时间与其个人档案记载出生时间不一致，被告依据上述规定认定原告出生时间为1964年11月，未达到法定退休年龄，不予办理退休，并告知原告。被告对原告提出退休申请进行审核并作出不予办理退休决定的行为，程序合法，事实清楚，适用法律正确。被告已履行了法定职责，不存在违法行为。因此，原告主张其职工档案记载的出生时间错误，无事实和法律依据，依法不予支持。原告主张被告赔偿经济损失，没有法律依据，亦不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告吕绍竹的诉讼请求。

一审宣判后，吕绍竹不服，向烟台市中级人民法院提起上诉。

烟台市中级人民法院二审认为。本案的焦点问题有两个：一是海阳市人力资源和社会保障局为吕绍竹办理退休审核的行为是否合法。二是海阳市人力资源和社会保障局应否承担行政赔偿责任。

针对第一个焦点问题，二审法院认为，劳社部发（1999）8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》文件规定：“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案。”烟人社发（2013）26号《关于进一步规范全市企业职工退休审批工作的通知》规定：“从严认定职工出生时间。继续实行职工档案与居民身份证相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案记载的出生时间为准；职工档案中有几个不同出生时间的，以招工表、录用表、入伍政审表等，批准其参加工作的正式表上记载的时间为准。”劳社部发（1999）8号文和烟人社发（2013）26号文是关于办理职工退休手续的专门规范性文件，是海阳市人力资源和社会保障局在办理退休手续时计算退休时间的规范性依据。办理职工退休手续应依据组织、劳动人事部门根据本人所建立的档案。本案中，吕绍竹提出退休申请，海阳市人力资源和社会保障局依照法定职责进行了审核。根据吕绍竹档案记载，其档案中1987年招工表最早记载其出生时间为1964年11月29日，且其档案中职工登记表、就业培训结业表、体检表、工资表均记载为1964年11月出生，海阳市人力资源和社会保障局依据上述规定认定吕绍竹出生时间为1964年11月，未达到法定退休年龄，不予办理退休，被上诉人的审核行为，适用法律正确。

针对第二个焦点问题，二审法院认为，吕绍竹向海阳市人力资源和社会保障局提出退休申请，海阳市人力资源和社会保障局依照法定职责进行了审核，海阳市人力资源和社会保障局已履行了法定职责，不存在违法行为。行政机关承担行政赔偿责任的前提是行政行为违法，海阳市人力资源和社会保障局不存在违法行政行为，吕绍竹主张由海阳市人力资源和社会保障局赔偿经济损失，于法无据。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。

据此，烟台市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第（1）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。

【评析】

关于居民身份证与档案记载年龄不一致如何确定退休年龄的问题，在行政审判司法实践中，近年来，该类案件呈上升趋势。其根本原因就是在本世纪八十年代，企业招工和机关招干时，档案记载年龄与居民身份证没有统一起来，那时囿于条件限制，计算机尚未联网，两者年龄不一致，现象在全国各地较为普遍。故对退休年龄进行确定时，如何处理居民身份证年龄与档案记载年龄不一致的问题，具有普遍意义。

本案在讨论海阳市人力资源和社会保障局为吕绍竹办理退休审核行为是否合法时，审理中存在两种处理意见：

一种意见认为，根据《中华人民共和国居民身份证法》和公安部《关于在全国范围内实施居民身份证使用和查验制度的请示的通知》（【89】公发15号）的相关规定，居民身份证是国家法定的证明公民个人身份的证件，居民身份证登记的项目包括姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码等信息，具有一定的权威性，并可用作办理聘用、雇佣和离退休手续，除非确有证据证明该居民身份证记载的时间与客观事实不符。而部门规章不能对抗效力更高的法律规定，本案应适用居民身份证法而非部门规章。本案中，吕绍竹的居民身份证载明其出生时间是1962年12月25日，2013年1月其申请退休时，已达到50周岁法定退休年龄，海阳市人力资源和社会保障局应为其办理退休手续。

第二种意见认为，劳社部发（1999）8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》文件规定：“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的时间为准。”该规定作为劳动保障部门制定的指导如何计算退休时间的专门规范性文件，对居民身份证与职工档案记载年龄产生分歧时作出了明确的规定，吕绍竹档案中1987年招工表最早记载其出生时间为1964年11月29日，且其档案中职工登记表、就业培训结业表、体检表、工资表均记载为1964年11月出生，2013年1月其申请退休时，尚未达到50周岁法定退休年龄，海阳市人力资源和社会保障局对其退休申请未予办理，并不违法。

本案最终确定了第二种意见，本案在研究中，对案件事实没有争议，关键在于对相关法律法规适用上理解。根据《中华人民共和国立法法》第91条的规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”根据行政体系的特征，一般来说，某一行政机关通常不会适用其他主管部门的规定，如地方劳动保障部门在其行政管理中通常会适用其本部门的规定，不会适用公安部门的规定，同样，公安部门在其行使公安行政职权管理中也通常不会适用劳动保障部门的规定。本案中，公安部【89】公发15号文与劳社部发【1999】8号文，两者皆属于部门规章，具有同等的法律效力，在各自的权限范围内施行。劳动保障部门认定退休职工出生日期与公安行政部门户籍、居民身份证管理并不矛盾，仅是适用范围各不相同；而且劳社部发【1999】8号文是为规范企业职工退休审批工作，针对职工身份证与档案记载的出生时间不一致的具体情况，对职工出生时间的认定作出的专门规定，其作为劳动保障部门指导如何计算退休时间的专门规范性文件，明确规定了当居民身份证与档案记载的出生日期不一致时的适用原则，两者不存在法律适用不当的问题。同时，劳社部发【1999】8号文要求对职工的居民身份证和职工档案同时进行严格审核，确保职工的退休年龄准确无误，这是其根本的出发点。至于劳社部发【1999】8号文是否违反作为上位法的《中华人民共和国居民身份证法》，可以从以下三个层面分析。首先，《中华人民共和国居民身份证法》的位阶属于法律，劳社部发【1999】8号文属于部门规章，劳社部制定该规章时不得与其相抵触。其次，作为上位法的《中华人民共和国居民身份证法》对居民身份证所记载的内容、性质、用途等均作了明确的规定，但对于其记载的出生日期是否应视为正确的、唯一的居民出生日期，并未作明确规定，而且《中华人民共和国居民身份证法》第十一条规定，居民身份证登记项目出现错误的，公安机关应当及时更正，换发新证。第三，劳社部发【1999】8号文明确了当居民身份证与档案记载的出生日期不一致时的适用原则，而这个原则应当是劳动保障部门在总结长期的日常工作经验后而制定的。现实中，很多参保人员的身份证与其档案记载的年龄不一致，有些人甚至出于某种利益的考虑，会“偷偷”更改出生年龄而达到非法目的。行政诉讼中，在选择适用法律、法规和规范性文件时，应首先辨别其功能，在功能不一致时，应优先适用与相关事务联系紧密的文件。本案中，虽然《中华人民共和国居民身份证法》的效力级别高于劳社部发（1999）8号文件，但《中华人民共和国居民身份证法》不具有明确指导如何计算退休时间的作用，而劳社部发（1999）8号文件是劳动保障部门制定的指导如何计算退休时间的专门规范性文件，因此可优先适用后者。当居民身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准的规定更符合公序良俗的原则，也并未违反《中华人民共和国居民身份证法》的立法宗旨和初衷。

另外，本案中吕绍竹还请求判令海阳市人力资源和社会保障局赔偿因不履行为其办理审核退休的法定职责引起的经济损失。行政赔偿只有在符合行政赔偿责任构成要件的前提下，行政机关才会对行政侵权行为造成的损害承担赔偿责任。行政赔偿责任的构成要件，一是行政机关存在违法行为；二是行政机关的违法行为给公民、法人和其他组织造成了实际的损害；三是行政机关的违法行为与公民、法人和其他组织的实际损害之间存在因果关系。行政机关若没有违法就不能承担行政赔偿责任。本案中，吕绍竹请求判令海阳市人力资源和社会保障局赔偿因不履行为其办理审核退休的法定职责引起的经济损失的诉讼请求，既无证据支持，亦不符合行政赔偿的法定构成要件，故依法应予驳回。

（作者单位：烟台市中级人民法院）

责任编校：山莹