客运车辆线路营运权转让行为探析

黄志锋

湖南省涟源市道路运输管理局，湖南　娄底　417100



客运车辆线路营运权转让行为探析

黄志锋

湖南省涟源市道路运输管理局，湖南娄底417100

摘要：因营运权的本质是带有行政许可的合同性权利，行政许可以及合同的双重限制导致营运权的限制流通性，所谓的转让也是重新申请而取得行政许可，并不属于一般意义上的商品流通。

关键词：客运线路经营权；转让；申请；公共资源

一、引言

《中华人民共和国道路运输条例》已经对客运经营实行有期限的申请制度。但是该规定尚未在全国普遍得到实现。过去的营运许可都是没有经营期限的，以营运证的转让为形式的营运权的私下交易十分普遍，俗称炒卖营运证。一张营运证的转让从五、六万炒至十几二十万，甚至七八十万。私自转让“营运权”本身，也即在法律明确禁止转让，就是这样一个法律明确禁止的行为，在实践过程中就合同的合法性和有效性问题上却产生了激烈的争议。本文就该行为的法律效力作一一探析。

二、买卖营运证行为的本质

理解该买卖合同的性质首先要确定合同标的的性质。合同表述的标的为客运班线营运证，营运证具有特定的内容和属性，但这仅是交易的表面物件，一张复印纸当然没有几万的价值，该买卖行为真正的标的是《道路运输证》所表征的某一线路中某一辆客运车辆的营运权。班线客运线路经营权是指市人民政府或者其授权的机构依照法定程序授予经营者在一定期限和范围内经营特定班线客运线路的权利。班线客运经营权是国家所有的无形资产。最初班线经营权的取得是通过行政审批无偿出让的。有些省市出台了一些客运经营权有偿出让的办法，以及象土地二级市场一样可以二次有偿转让的办法。直至现在，经营权交易的行为非常普遍和混乱，没有得到有效的管理和整治。因此，社会上对于经营权究竟是一种不可转让的行政许可抑或是一种具有交换价值的财产权利概念十分模糊。

根据《道路运输条例》，营运权属国家所有，其出让、转让行为必须经行政许可。也就是说营运权是通过签订行政合同的方式，由国家有偿或无偿出让给申请人的。营运权除了为国家实现普遍服务的目的之外，还能为营运权人带来客观的利润。因此，营运权是一种财产性权利，但这种财产性权利并非对世物权，而是具有相对性的合同权利，而且是具有行政许可性质的限制性合同权利，这是行政合同的性质所决定的。

三、营运权的限制流通性

班线营运是一种公共服务也是一种公共资源，国家可以有偿或无偿出让。如上所述，营运权既然有财产属性，在理论上也就可以流转。但是有两个因素限制了营运权的自由流通。第一、营运权以行政合同的方式取得，属于合同权利，从《合同法》的角度看，未经合同相对方同意，合同当事人不得随意转让或放弃合同义务，否则就构成违约，可以导致赔偿甚至合同单方解除。第二、这种财产性权利具有特殊性，也就是说它的行使关系到公共资源的分配和社会公共安全，因此根据《行政许可法》的立法精神，对其设定了行政许可。目前在一些允许营运权有偿转让的地方，对有偿转让行为也特设一定的场所和程序，甚至对转让的最高价也设定限额。对新的受让人，运输管理部门必须审定其资质，另行发放行政许可。以保证营运权行使的资质要求。

营运权并非完全禁止转让，在行政许可的前提下，营运权自然可以流转。但是未经行政许可的私下交易是《中华人民共和国道路运输条例》第34条(道路运输车辆应当随车携带车辆营运证，不得转让、出租)所明令禁止的。

假定营运权可以自由流转，新的受让人不受行政监管，不受资质限制，无须获得许可，那么最初的行政许可就失去了意义。经营权的流转完全可以藐视国家行政，另从经济学的角度看，交换过程中的价值增值或者是增加了活劳动、或者是类似土地资源的自然增值。班线营运权由于资源稀缺、供少于求，且对授权对象的资质要求比较高，导致了私下交易时价格翻升，远远超过了转让时出让价格的现值，甚至原始的出让价格。因此很多人在买和卖之间获取高额差价。此时，营运证本身所证明的线路经营权力已经不再重要，而成为纯粹的商品。我们知道，公共资源的定价不是单一服从市场规律的，公共资源因其公共属性，更加着重于普遍服务和其社会功能。客运线路的营运权在政府审批时就是无偿的，或者合理的有偿出让，目的是为了保障低价的公交普遍服务。个人无权将社会公共资源变相地作为商品买卖，从而损害公众利益。从公共安全的角度讲，任何经行政许可的营运权人都无权将该权利以出租、转让等形式授予他人。

因营运权的本质是带有行政许可的合同性权利，行政许可以及合同的双重限制导致营运权的限制流通性，所谓的转让也是重新申请而取得行政许可，并不属于一般意义上的商品流通。

四、关于合法性争议的产生

在实践中，将营运权单独剥离作为转让标的的是一种形式。另一种形式则是“承包经营权”的转让。《道路运输经营许可证》的持有人将道路运输经营权发包给个体，而个体则将该承包经营权作为一种财产性权利转让给第三人。从合同法的角度看，则是经营权人二次发包，次承包人又再次转让营运权的过程。二次发包和转让都是在隐瞒了总发包人——国家的情况下发生的。

笔者认为，在客运营运权承包经营的情况下，认定二次发包和转让是否合法要视个案而定。关于转让行为是否合法有效的争议也往往由此而起。承包经营属企业内部经营方式。班线营运权在归属企业之后，在不违背公共利益的前提下，当然也可以以承包经营的方式自主处置。企业承担安全监管义务，而承包人在企业的监督之下经营该公交线路。这种经营模式并不违背法律设置资质要求的目的所在。但是用承包合同掩盖挂靠的情形下，“承包经营权”的转让也是无效的。现实生活中，辨析承包关系和挂靠经营并非难事。但在实践中，由于法律事实的证明要靠举证来完成，形式上的承包关系拥有明确的合法证据，而证明挂靠关系的证据很少存在，因此要证明是挂靠而非承包关系非常困难。很多案件当中，当事人就是利用了合法的承包关系做掩护，成功达到诉讼目的。在该类案件中，作为发包人的营运权人的证词非常关键。

由于历史原因，营运权转让的现象在全国都普遍存在，涉及到的各方利益非常复杂。在确认合同的无效性问题上，实践中历来非常慎重，况且关系到广泛的利益群体。因此当事人在维护自己的权益时，也谨慎地选择请求权以规避该类争议问题。尤其是在认定转让行为是否直接导致无效的问题上，争议颇大。由于历史上的制度缺陷，营运证炒卖的行为普遍存在，营运权连环转让，一旦最后一次买卖认定为无效，就会导致多米诺骨牌效应，之前一连串的买卖行为都会导致无效。届时将导致的诉讼和社会效应不是简单明确的法条所能解决的。但是笔者认为，法律自有其引导性和警示性作用，法律一旦制定就不能再引用“法不责众”的社会理念。否则其容忍态度导致的社会危害会比依法判决导致的问题更甚。

五、结论

营运权为国家行政许可并以行政合同的形式固定下来的合同权利，由于合同的相对性和行政监督的存在，营运权不得自由转让。其转让行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》等法律法规中的禁止性规定，不仅扰乱营运市场经营秩序，且严重危害公共安全。目前营运市场上因营运权转让造成的纠纷为数甚多，但由于没有明确的法令和制度引导，当事人对该类事件尚无正确的预见。在国家陆续出台一系列规范措施之后，一部分人遭受了巨大的经济损失，继而损失责任分担的问题酿成诉讼。笔者认为这种营运权转让行为虽然尚未得到有效的规范和制止，但其存在的理由均不足以否认其违法性和社会危害性。

[参考文献]

[1]中华人民共和国道路运输条例.

[2]道路旅客运输及客运站管理规定.

[3]交通部关于启用新版道路运输经营许可证和道路运输证的通知.

[4]建设部、交通部、财政部、国家计委、公安部关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通的意见.

中图分类号：D922.5

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)19-0207-02

作者简介：黄志锋(1979-)，男，湖南涟源人，毕业于中南财经政法大学，1996年参加工作，在湖南省涟源市道路运输管理局从事行政执法和法律顾问工作，2005年被聘为中级经济师，2007年通过国家统一司法考试，研究方向：交通运输与行政法。