人民监督员制度改革的困境与出路——以H省检察机关的数据为样本

杨玉晓

河南省周口市人民检察院，河南 周口 466000



人民监督员制度改革的困境与出路
——以H省检察机关的数据为样本

杨玉晓

河南省周口市人民检察院，河南 周口 466000

人民监督员制度作为回应“谁来监督监督者”的重要举措，检察机关、法学界甚至全社会都对其寄予很大希望。然而，人民监督员制度作为一项中国特色的监督制度，其改革不可能一触而就。2015年启动的这次改革，在人员选任程序以及运行机制等方面仍然存在“致命的缺陷”，这些缺陷已将这一制度置于“生死存亡”的十字路口，改革的必由之路是明确制度合法性、完善人员选任、保障当事人的参与权、强化监督意见的法律拘束力。

人民监督员；制度改革；困境；出路

一、引言

检察机关办理的自侦案件，检察机关既是案件的侦查者又是法律监督者，很明显，这两个角色是冲突的，“谁来监督监督者”自然成了法律界长期质疑的话题。2003年，最高检下发文件要求探索建立人民监督员制度。①如今这项制度已经运行了13年，在运行中产生的诸多问题，广遭学者病垢，呼吁改革的声音一直不断。2015年2月国家启动了人民监督员制度改革。②2016年7月27日，最高检与司法部联合召开电视电话会议，对全国推开人民监督员制度改革作出部署安排。至此，人民监督员制度改革在我国全面铺开。笔者经过深入的调研认为：目前人民监督员制度改革在成绩斐然的背后恰恰走到了一个“十字路口”：要么只做表面文章或是小修小补走向没落；要么要大刀阔斧彻底改造，使其适应法治潮流，健康发展。文章就是基于这一目的形成的实证研究。

二、鲜花与掌声背后的数据

人民监督员制度改革的尝试，虽然被众多鲜花和掌声包围，但是却难以掩盖其凸显的顽疾。笔者在H省检察院人民监督员办公室网站上看到了这样一组数据来支撑人民监督员改革的效果：“2015年1-7月与2016年1-7月相比，全省检察机关查办职务犯罪案件质量逐渐提升，起诉率由86.7%上升到92.5%；不诉率和撤案率分别由13.2%和3.5%下降到6.4%和1.7%，全省检察机关查办职务犯罪案件的整体水平有了显著的提高。”从表面上来看，人民监督员制度改革对于全省检察机关查办职务犯罪的水平产生了重大影响。但是深入研究就会发现，将该组数据与人民监督员的改革效果直接“挂钩”，未免太过牵强。③

相反，在H省的调研中，笔者搜集到的一组数据可以间接地证明这次改革并没有像媒体对外宣传的那样成功。据笔者调研的数据(见表一)来看，在同一省份之内，人民监督员的开展情况差别很大，而且有的地区开展情况很不乐观。

特别是N市和T市，笔者很难相信这两个“0”说明该市确实不存在不捕、不诉、撤案等情况。笔者倒是有这样一种担心：一些地方为了应付人民监督员制度改革，将本来应该不捕、不诉的案子进行了相反的处理。如果真是这样，这次人民监督员制度改革，不仅没有监督检察机关办案，反而变成了检察机关违法办案的“推手”，这样恐怕就是莫大的一种讽刺了。以上分析并不是笔者的猜测，上述两个监督案件数为“0”的地区，恰恰是该省经济社会发展相对落后的地区，无论干警的法治观念还是相应的管理制度都存在着不规范性，这就给该推断增加了外部环境上的论据。因此，通过对以上数据的分析，无论是高检院还是H省，都要对本次人民监督员制度改革保有一份冷静的认知。

三、改革未解决的“致命缺陷”

不可否认，本次人民监督员制度改革有很多特色，但是由于该制度出身的局限及客观条件的制约，使得本次改革在推出之日，便存在着“致命的缺陷”，恰恰正是这些“缺陷”成了改革进一步推行的障碍。

(一)制度合法性不够

俗话说：“名不正则言不顺”，人民监督员制度要想获得社会的认同，必须明确该制度的合法性。改革以前该制度运行的依据是《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，然而该规定属于检察机关内部性文件，它的合法性有待商榷。而目前改革所依据的则是中央全面深化改革领导小组通过的《深化人民监督员制度改革方案》，该文件的法律效力依然不高。没有相关的法律尤其是刑诉法的条文来支撑，法院、公安机关很可能以“法无明文规定”为由拒绝人民监督员制度向一般刑事案件延伸。

(二)选任仍不科学

本次人民监督员制度改革的初衷是保障人民群众更好的参与司法活动。因为人民监督员的监督会对具体案件产生实体和程序上的后果，所以保证参与案件的人民监督员具备必要的法律素养就非常必要。虽然在选任时我们可以平衡“专家型”人民监督员和“群众型”人民监督员的关系，但是在具体案件中“随机抽取”的人民监督员，该如何保证二者的比例并没有明确。缺少明确的规定，就有可能使办案机关钻制度的空子，按照自己的意愿左右具体案件的监督员选任，以便对监督进行诱导。

(三)当事人参与机制不完备

案件当事人陈述自己的意见是一项法定的权利。正所谓：“当事人有陈述和被倾听的权利”。然而遗憾的是这次改革并没有对当事人意见表达程序作出规定。缺乏当事人的参与，也没有听取相关人员的意见、询问证人的规定，这对于案件监督的影响可想而知，不能不让人对人民监督员能否监督好案件产生怀疑。

(四)监督建议力不足

一项制度的运行效力，是该制度是否有价值的判断标准。制度的本质就是产生约束力。法谚道：“无救济则无权利”。虽然这次改革规定了人民检察院处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见，经反馈说明后，多数人民监督员仍有异议的，可以提请人民检察院复议一次。但是复议后的决定权仍在办理案件的检察院。人民监督员的监督建议对检察机关的刚性约束不足，监督效果自然也就打了折扣。

四、改革应往“深水区”推进

改革开放的总设计师邓小平曾经说过：“改革是一场革命。”要想真正使我国的人民监督员制度迸发活力，必须对该制度予以彻底改造，使其适应法治潮流，健康发展。

(一)推进人民监督员制度法制化

人民监督员监督案件制度，在国外法律制度中都规定在法律甚至宪法之中。美国的大陪审团制度规定在《美利坚合众国联邦宪法(第五修正案)》④；日本的检察审查会制度来源于《检察审查会法》。而我国的人民监督员制度，自从开展试点以来，就有立法的呼声。⑤实践中合法性不足，是该制度不能真正发挥作用的根源，为此立法部门必须搞好调研，加快立法工作。

(二)进一步完备选任制度

这次改革明确由司法行政机关选任人民监督员。然而笔者在借鉴域外法律制度以及我们国家人民监督员制度发展的情况认为：只有彻底独立于检察机关的组织作为选任主体才是适宜的。实现由同级人大常委会进行选任，才能使人民监督员在真正意义上不掣肘于检察机关。另外，还要完善在具体案件中人民监督员的抽选，合理设置专家型和群众型的比例，切实提高监督案件质量，避免办案机关对监督进行诱导。

(三)保障案件当事人的参与权

日本和美国的公民监督案件，都有当事人和证人的参与。⑥参照域外的制度，应当建立人民监督员监督案件时，听取犯罪嫌疑人及代理人意见的程序：人民监督员认为有必要的可以在办公场所听取犯罪嫌疑人及代理人的陈述或证人的意见；犯罪嫌疑人及代理人或证人提出要求时，必须听取他们的意见，这样才能保证人民监督员监督案件的公平公正性。

(四)强化监督意见的法律拘束力

人民监督员对案件的监督意见如果无法形成法律上的拘束力，那么人民监督员制度最终只能是一纸空文。2004年，日本通过法案赋予了检察审查会的决定具有强制效力。与日本的制度相比较，我国受监督案件的最终决定权仍在检察机关。我们可以规定：人民检察院处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见，经反馈说明后，多数人民监督员仍有异议的，可以提请上级人民检察院复议一次。以此来增强人民监督员监督意见对检察机关的约束力。

五、结语

人民监督员制度从2003年建立到今天，已经走过了13年的历程。如今在公民参与司法的历史潮流中，惟有做出顺应历史规律的革新，才能使该项制度在法治的道路上不断前行。

[ 注 释 ]

①2003年9月，最高人民检察院正式下发<关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)>，作为检察机关向社会主动打开的窗口，人民监督员制度首先在天津、四川、河北、内蒙古等10地检察机关开展试点.

②2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组第10次会议审议通过了<深化人民监督员制度改革方案>，对人民监督员的选任机制、管理方式、监督范围、监督程序、知情权保障机制、制度立法等方面进行了改革.

③人民监督员的介入不是构成起诉率及撤案率变化的惟一原因.近年来我国司法机关贯彻“宽严相济的刑事政策”对一些类型的犯罪采取了较为宽缓的态度；然而，对于群众深恶痛绝的职务犯罪而言，司法机关则彰显了“从严”的一面；陈卫东.人民监督员制度的困境与出路[J].政法论坛，2012.

④<联邦宪法第五修正案>的规定，“无论任何人，除非根据大陪审团的报告或起诉，不得受判处死罪或其他不名誉罪行之审判”.

⑤据统计自2009年以来，两会上共有3名政协委员和人大代表400余人次提出关于为人民监督员制度立法的16项议案、5项建议和一项提案.

⑥日本检察审查会的程序启动有两种：一种是检察审查会根据职权开始，其审查方式主要是询问证人和调查检察官的资料，做出评议结果.一种是由控告人、请求人、检举人或者受害人提出申请；美国大陪审团工作程序独立于检察官，先由法庭召集，然后由检察官向其提交罪行控诉报告或公诉书草案，经过大陪审团调查取证后做出评议，并投票表决.

[1][英]阿克顿.自由与权力[M].侯健等译.北京：商务印书馆，2010.

[2]陈卫东.我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析[J].法学研究，2002(2).

[3]朱孝清.检察机关集追诉与监督于一身的利弊选择[J].人民检察，2011(3).

[4][意]贝卡利亚.论犯罪与刑罚[M].北京：中国法制出版社，2009.

[5]王锡锌.公众参与和中国法治变革的动力模式[J].法学家，2008(6).

D

A

杨玉晓(1985-)，男，河南项城人，硕士研究生，河南省周口市人民检察院，检察员，研究方向：刑事诉讼法学。