司法改革语境下未成年人刑事检察一体化模式研究

徐 悦 向鸣霞

1.嘉兴市秀洲区人民检察院，浙江 嘉兴 314000；2.平湖市人民检察院，浙江 嘉兴 314200



司法改革语境下未成年人刑事检察一体化模式研究

徐 悦1向鸣霞2

1.嘉兴市秀洲区人民检察院，浙江 嘉兴 314000；2.平湖市人民检察院，浙江 嘉兴 314200

未成年人刑事检察一体化是我国未成年人司法制度的重要组成部分，体现了国家亲权、恢复性司法等法治理念，经历了捕诉分立、捕诉合一、捕诉防一体化等阶段，其构建顺应了国际社会少年司法的发展趋势，具有较强的司法实践价值和现实意义。目前，未成年人刑事检察一体化存在工作模式尚不成熟，各地发展极不平衡等问题，在检察机关面临司法改革，检察资源面临重新配置的背景下，应从设立跨行政区域的少年检察院、建立以福利司法为导向的观护体系等方面对未成年人刑事检察一体化模式进行多元化的探索。

司法改革；未成年人；捕诉一体；国家亲权；恢复性司法；社区矫正；观护

一、问题缘起

自2013年4月浙江省检察院成立未成年人刑事检察处以来，目前全省共有42个独立未检机构，并逐步建立起捕诉监防一体化工作模式，加大对未成年人的刑事司法保护。在未检司法实践中，审查批捕和审查起诉两项原本应由不同部门承担的职能被合并到同一个部门，甚至可以由同一名检察官承办一个案件的批捕和起诉。实务界认为，捕诉合一有利于提高办案效率，完善教育帮教；然而，这一制度设计在理论界却颇受诟病，理由在于：一是捕诉合一容易导致起诉标准代替批准逮捕标准，二是捕诉合一使权力运行缺乏监督和制约。

十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，就检察机关实行司法改革提出了具体要求，随着改革的深入，检察机关内部机构和人员都将面临重新布局和调整。未成年人检察资源在司法改革中应如何进行配置，未检捕诉合一的理论诟病能否在司法改革中得以解决，这是顶层设计者和未检人需要思考的问题。

二、理论阐释

(一)概念厘定

广义上的未成年人刑事检察一体化，是指检察机关在办理未成年人案件中，根据涉案未成年人的生理、心理等特点，由检察官自受理案件起，全面承担、全程负责案件的审查批准逮捕、审查起诉、出庭公诉、诉讼监督、参与综合治理预防犯罪和再犯罪等工作职责。

狭义的未成年人刑事检察一体化，即捕诉合一，由检察机关内部同一职能部门依法承担审查批捕和审查起诉工作并履行相关法律监督职能。

司法实践中，未成年人检察工作的侧重点是捕诉一体，即未成年人刑事案件的批捕和起诉职能由专人承担。但是，这种形式上的调整对于未成年人刑事案件的办理而言，并非是实质意义上的检察职能整合。

(二)法理基础

1.国家亲权

“国家亲权”思想起源于14世纪的英格兰，最初是指国王承担保护其臣民的监护义务。后在美国得到发展，扩张至未成年犯罪诉讼领域。其核心内容在于，国家不是惩罚未成年人的官吏，而是未成年人的最高监护人，基于实践需要，国家把监护权委托给未成年人的父母，当父母不能或不适当行使职责而导致其失教时，国家可以保护未成年人和社会利益的理由解除委托，而已亲权人的身份介入保护未成年人事宜。[1]

因此，当一名涉案未成年人进入司法程序后，司法机关应当以“国家亲权”思想为基本理念，除承担原有职能外，还应突出国家监护人的角色，依法保障未成年人合法权益，积极履行教育职责，而未成年人刑事检察一体化正有利于检察机关将工作重心转移到对涉案未成年人的教育、感化和挽救上。

2.恢复性司法

“恢复性司法”理念缘起新西兰和北美土著印第安人传统的、非正式的解决争端习惯，于20世纪末期开始适用于未成年人司法领域。其强调的是对破损的社会关系的修复、赔偿和预防，通过在违法者和被害者之间寻求宽容与和解来实现一种妥协的正义。[2]

根据“恢复性司法”理念，在办理未成年人刑事犯罪案件时，对可捕可不捕的，应当不捕，对可诉可不诉的，应当不诉，抓住案件重点和难点，修复被破坏的社会关系，而未成年人刑事检察一体化有利于使情节轻微的未成年犯罪嫌疑人不进入公诉或审判程序，或得到宽缓处理，让越轨的未成年人更容易重新融入社会和弥补被害人损失。

(三)法律支撑

1.法律未明确规定审查批准逮捕和审查起诉职能应当分离

根据我国《刑事诉讼法》第78条规定，逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院或者人民法院决定；同时，根据《刑事诉讼法》第167条规定，凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。同时，我国《人民检察院组织法》第20条规定：最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。由此可见，我国法律并无明文要求审查批捕与审查起诉职能必须由两个不同部门来承担。审查批捕和审查起诉两项检察职能如何设置是检察机关内部分工问题，对外无论是批准逮捕还是提起公诉，均由检察机关作为诉讼主体作出决定，而不是其中某个部门。

2.符合未成年人刑事案件专门办理原则

根据《联合国少年司法最低限度标准规则》第2.3条规定，应努力在每个国家司法管辖权范围内授权建立实施少年司法的机构和机关。同时，根据我国《未成年人保护法》第55条规定，公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当根据需要设立专门机构或指定专人办理；根据最高人民检察院于2006年修订的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第5条规定，人民检察院一般应当设立专门工作机构或者专门工作小组办理未成年人刑事案件，不具备条件的应当指定专人办理。[3]

由此可见，在检察机关办理未成年人刑事案件中，集审查批捕、审查起诉、诉讼监督和犯罪预防等职能于一体，实行未成年人刑事检察一体化，符合国际规约和我国相关法律规定，与未成年人案件专门办理原则相契合。

3.未成年人检察职能设置可因地制宜

根据《关于地方各级人民检察院机构改革的意见》规定，地方各级人民检察院内设机构一般分为必设机构和因地制宜设置的机构。未成年人刑事检察部门属于因地制宜设置的机构，完全可以按照未成年人刑事案件专门办理的原则，设置审查批捕、审查起诉、诉讼监督、犯罪预防等职能。

同时，对于未成年人人刑事案件的审查批捕和审查起诉工作，最高人民检察院侦查监督厅和公诉厅在普遍性规定之外均作出了单独的具体规定。在上级院有单独的未成年人刑事检察部门的情况下，下级院未检工作可直接接受该部门的指导和监督；反之，则仍可分别接受上级院侦查监督部门和公诉部门的指导和监督，并不存在体制上障碍。

三、样本考察

哈佛法学家庞德曾称，少年法庭的建立是自大宪章以来司法史上一次伟大的进步。1899年，美国伊利诺斯州的芝加哥市成立世界上首个少年法庭之后，美国绝大多数州和世界上其他国家纷纷以此为鉴，建立起少年案件审理体制。[4]

与此相匹配，检察体制内也出现了专门的少年案件办理机构，一方面使幼稚少年在检察阶段就可以得到与之身心特点相适应的控诉对待，另一方面使少年犯在检察环节多一次非刑罚处理的考量机会。

近年来，我国各地基层检察机关纷纷成立未成年人刑事检察专门机构，在实践中逐步将未成年人案件刑事诉讼的不同程序和阶段集中到一个部门，并赋予新的内容和特点，将惩罚犯罪和教育挽救结合在一起，形成捕诉防一体化的格局。如：江苏省徐州市鼓楼区人民检察院于2007年成立未成年人案件审控组，负责审查批捕、审查起诉、出庭公诉、诉讼监督及犯罪预防等工作；江苏省如皋市人民检察院于2008年成立以侦监、公诉、预防一体化办案机制的女检察官未成年人犯罪案件专案组；贵州省贵阳市南明区人民检察院于2009年成立未成年人刑事检察科，以规范未成年人犯罪案件的办理，强化审查批捕和审查起诉的无缝对接；浙江省杭州市萧山区人民检察院于2010年建立捕诉防一体的联动保护机制。[5]但是，最具代表性的是上海模式和北京海淀模式。

(一)上海模式

我国未成年人刑事检察一体化是在未成年人审判机构相配套的建设中起步和发展的。1986年，为配合上海市长宁区人民法院成立的全国首个未成年人刑事案件合议庭，长宁区人民检察院在起诉科设立少年刑事案件起诉组，开创了我国少年检察机构专门化的先河；1994年，该院正式成立独立建制的未成年人案件刑事检察科，集批捕、起诉于一体；1996年，全市所有基层检察院均成立了独立建制的未检部门；1998年，长宁区人民检察院率先探索集未成年人刑事案件的批捕、起诉、考察、预防等工作于一体的捕诉防一体化办案模式，并成为之后上海市未检部门办案的统一模式；2009年，上海市人民检察院、第一分院、第二分院分别成立未成年人刑事检察处，实现了三级未检专门机构的协调设置，上海市人民检察院也因此成为全国首个设有未成年人刑事检察处的省级检察院。

近年来，上海市检察机关未检工作在完善社会化帮教体系上颇见成效，通过政府购买服务等方式推进社会观护制度，建成36个在沪无监护条件、无固定住所、无经济来源的涉罪未成年人特殊观护基地和1个市级观护基地。

由此可见，与组织机构的发展历程相对应，上海市检察机关未检工作模式也经历了“捕诉分立→捕诉合一→捕诉防一体化”的变化发展过程。

(二)北京海淀模式

2000年，北京市海淀区人民检察院公诉一处指定专人负责办理未成年人犯罪案件，指定二人办理未成年人案件，但该二人还要负责办理可能判处无期徒刑以上等需要报送上级院的案件，同时，将未成年人犯罪预防与职务犯罪预防工作并列设置在预防处；2007年，该院在公诉一处下设未成年检察组，将所有未成年人犯罪案件放在未检组办理，真正实现了未成年人犯罪案件的归口管理，并相继推出心理辅导、家长课堂、附条件不起诉、引入专业社会工作者、援助律师到场旁听等多项创新制度；2010年，该院挂牌成立北京市第一个独立建制的少年检察处，统筹负责少年犯罪案件的审查批捕、审查起诉、犯罪预防、监所检察等工作，实现了少年刑事案件“捕诉防监一体化”模式，走在国内少年检察工作前沿。

由此可见，北京市海淀区人民检察院的未检工作模式经历了“捕诉分立→捕诉防一体化→捕诉防监一体化”的发展过程。

四、现状分析

当前，我国未成年刑事检察一体化存在的主要问题在于未成年人刑事检察的工作模式尚不成熟，各地发展极不平衡。

(一)各地未成年人刑事检察机构不尽相同

有的是独立设置未成年人刑事检察科(处)，有的则是依附于公诉或侦监部门的未检办公室或专案组，有的甚至只是在公诉或侦监部门内部指定1-2名检察官专门负责未成年人犯罪案件。据统计，截至2015年8月，全国3600多个四级检察机关共成立有独立编制的未检机构961个，在公诉部门下设未检工作办公室的736个，设专业办案组的1065个，机构设置和人员配备上离专业化要求仍有差距。自2012年《刑事诉讼法》修改后，未成年人刑事检察机构的专业化虽有较大程度的提高，但从全国范围来看，系统性、独立性的未检机构并未完全建立和运行。

(二)各地未成年人刑事检察一体化水平差异较大

修改后《刑事诉讼法》专章规定了未成年人犯罪案件诉讼程序，确立了教育为主、惩罚为辅、特别保障未成年人诉讼权利和分案处理原则，明确了附条件不起诉、开展社会调查和犯罪记录封存三大制度，闪耀着未成年人司法特别保护的光辉。但是，在以三大制度为视角考察未成年人刑事检察一体化运行过程时发现，除上海、北京、江苏、浙江等省市的个别基层院起步早、理念新、发展快以外，其他省市或地区仍停留于应付办案，制度落实和机制运行欠佳，未成年人刑事检察一体化程度总体不高。

五、路径回归

(一)统一独立设置未检部门，探索设立跨行政区域的少年检察院

在司法改革试点过程中，许多地方经过深入论证，充分考虑未检工作特殊性，对未检机构设置进行了探索。上海市检察机关制定了“一局五处+X”机构整合方案，其中“X”就是指设置独立的未检等部门；吉林省检察机关明确省级院和地级市院要成立独立的未检主任检察官办案组，各基层院原则上成立独立的未检主任检察官办案组，年均案件量较小的院可以指定具有主任检察官资格的专人负责未检工作；湖北省检察机关明确未检部门为独立内设机构，省级、地级市院未检处作为专业平台和管理单元，基层院专设未成年人检察官岗位。

笔者认为：第一，应当在全国四级检察机关中自上而下统一设置独立的未检部门，加强对未成年人刑事检察捕诉监防一体化的司法实践，加强对涉未刑事、民事、行政诉讼和执行活动的法律监督，加强检察机关提起涉及未成年人权益保护领域的公益诉讼机制的探索研究；第二，在统一设置的独立未检部门逐步发展的基础上，应当允许个别检察机关先行先试，试点建立专业的少年检察院，尤其是在一些案件量较少的地区设立跨行政区域的少年检察院，实现未成年人案件的集中管辖。[6]

(二)引入少年检察社区矫正，探索以福利司法为导向的观护体系

自进入21世纪以来，如何预防未成年人犯罪和减少未成年人再犯罪率是国际视野中未成年人司法遇到的重大难题。越来越多的司法实践趋势表明，在应对这一重大难题上，各国采取的未成年人司法政策并不是完全沿着刑事司法这一路径发展的。因此，未成年人刑事检察一体化模式的建立，不能停留在刑事司法的“影子司法”或“迷你司法”上，而应逐渐沿着福利性司法的路径，以实现受损社会关系的修复和失足未成年人的回归。[7]

《刑事诉讼法》规定检察机关作为附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人的考察机关，但是司法实务中，在附条件不起诉考验期内如何对被附条件不起诉人进行评估、考量和监督是一个实践操作难题。

笔者认为，对于独立设置的未检部门，可以从三方面着手：第一，将社区矫正引入到附条件不起诉中，由社区矫正机构作为辅助考察机关，调动社会资源成立专业的社区矫正队伍，协助检察机关共同完成对未成年人的非羁押改造；第二，在作出附条件不起诉前、考验期等各个阶段委托专业的第三方组织对未成年人开展社会调查，根据社会调查结果随时调整和修正矫正方案；第三，拓宽刑罚替代措施，利用社会资源后继性帮助和监管措施，为被附条件不起诉的未成年人提供心理辅导、成长辅导、社区服务、工读学校、企业帮教等多元化的福利性观护。而对于少年检察院，除设立未检部外，还可设立儿童福利保障部(具体负责涉案未成年人最低生活保障、生活救济、家庭监管等事宜，必要时建议民政部门提起撤销监护权诉讼等工作)、社会调查部(负责开展涉未刑事、民事、行政案件的社会调查、社会观护等工作)、心理辅导和戒瘾部(负责心理评估、跟踪心理辅导、网瘾治疗等工作)、教育矫治部(负责涉案未成年人的教育矫治、考察帮教等工作)、协调安置部(负责与有关部门协调涉案未成年人复学、就业培训等回归社会工作)，上述部门工作人员中，除未检部属于检察人员，其他部门可以通过政府购买服务的形式由政府出资、管理并派驻少年检察院工作，形成集案件办理、社会调查、观护帮教、心理评估、不良行为教育矫治、福利救济保障、社会安置等于一体的专业化检察院。

[1]侯东亮.少年司法模式研究[M].北京：法律出版社，2014：27.

[2]侯东亮.少年司法模式研究[M].北京：法律出版社，2014：208.

[3]张中剑.未成年人检察工作综合创新理论与实践[M].北京：中国检察出版社，2015：30.

[4]卢琦.中外少年司法制度研究[M].北京：中国检察出版社，2008：114.

[5]王振峰，席小华.社会管理创新语境下的少年检察工作[M].北京：中国检察出版社，2011：159.

[6]岳慧青.司法改革背景下的未成年人检察体制改革[J].青少年犯罪问题，2015(1).

[7]侯东亮.少年司法模式研究[M].北京：法律出版社，2014：220.

D

A

徐悦(1985-)，女，浙江平湖人，嘉兴市秀洲区人民检察院，研究方向：刑法学；向鸣霞(1987-)，女，浙江平湖人，平湖市人民检察院，研究方向：刑法学。