基层法治的实效性的思考探究

齐 茵

江苏开放大学公共管理学院，江苏 南京 210000



基层法治的实效性的思考探究

齐 茵

江苏开放大学公共管理学院，江苏 南京 210000

基层法治推行的实际状态是依法治国以及建设法治政府的重点、难点，也是关键所在。基层政府执法队伍人员少也相对力量薄弱、领导干部依法处理社会矛盾纠纷的能力参差不齐且靠“权威”执法的现象较为普遍、执法权冲突问题在一定程度存在并尚未得到完全解决、乡镇政府与村民自治的矛盾易导致法治的盲区，这些基层法治推进过程中的困境是长期客观存在的。真正的法治要求科学立法、严格执法、公正司法、全民守法全面推进。逐渐培育全体公民的法律信仰，使法治的运行以内心认同为基础，以外在强制力作为保障，只有二者共同作用，法治的实效才能真正得以彰显。

基层；依法行政；法治实效法律信仰

我国已经历经了30多年的法制建设和10余年的法治实践，法治的路径是从宏观向微观渐进的。基层法治建设是依法治国的基石，检验法治运行的实效必须考查研究基层法治进程，国务院近期下发的《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》也明确指出：“实现建设法治政府的目标，重点在基层，难点在基层，关键也在基层。”

一、江苏部分基层司法、行政部门法治现状调研

2015年夏秋及2016年初，根据对江苏部分城市区政府、街道办以及多个县级市所辖镇的政府、司法所、派出法庭、城管执法中队的走访，结合地方人社局、法制办、司法局、公安局、城管局、法院的相关负责同志的座谈，笔者对基层政府及司法部门依法行政的情况展开了比较深入和细致的调研。

(一)基层公务人员依法行政的意识和能力有所提升

基层政府公务人员分为行政事业编制和聘用制两种人事管理方式，受公务员编制所限，很多基层岗位的公务人员只能是聘用制的，如司法所的调解员、城管队员等，其中也有相当一部分会直接参与或协助行政执法。调研考查的情况显示，公务员经过严格的考核选拔，普遍具有严谨的工作态度和岗位危机意识，所做出具体行政行为普遍能够做到有法可依、有据可循，经得起推敲。[1]

当下社会监督方式的多样和便捷也引领基层公务人员奉公守纪。受调研者坦言，行政管理相对人可以比较容易的记录执法过程，这也是促使基层公务人员严格依法行政的原因之一。绝大多数基层公务人员在主观上都能严于律己、珍惜岗位、依法行政并研究创新更合法有效的行政执法方式。

(二)规范性文件的制定和行政决策愈加规范

地方性规章虽是位阶最低的法，但与法律一样，同样需要具有稳定性和相对广泛的认可度。就江苏各地的调研情况来看，约82%的各级基层组织在重要规范性文件制定和重大行政决策做出前都会采取比较规范的方式以实现政务公开，如召开听证会、重大事件的社会公示等。这些规范的方式本身就是百姓能够“看得到的正义”，能够使后续的执法更加顺畅，也是基层法治进程的重大进步；另外，这些愈加规范的行政手段也起到了法治中国建设过程中非常重要作用——培育整个社会的法律信仰。

(三)科学的行政监督体系逐步建立

推行依法行政至今，江苏省各级行政组织陆续建立起比较规范完备的监督体系。如行政执法公示制度、重大行政处罚审查制度、错案责任追究制度、行政首长问责制、公务员行政过错行为行政处分等制度。另外，在江苏，媒体的监督也构成了行政监督体系的一部分，在推进各级政府部门依法行政工作中起到了非常重要的作用。例如，2012年开始，因区划调整及拆迁等原因，盐城市开放大道迟迟不能完工，“烂尾”多年，市政府3次会办都未能解决。江苏新闻广播政风热线栏目对此事件追踪报道了一年，市长带头检讨，敦促各方达成共识，3个月后解决了这项老大难问题。[2]

2015年4月江苏省颁行的《关于深化行政审批制度改革加强事中事后监管的意见》是在全国率先制定出台的加强事中事后监管的意见，目的就是在各级行政管理层面建立“横向到边、纵向到底”的监管网络和监管机制。

二、推进基层法治过程的困境分析

依法治国作为国家治理领域的革命，必定是一项长期而艰巨的任务。基层政府依法行政工作面广、内容宽泛，虽然取得了一些成效，但是也存在多重困境。

首先，基层政府执法队伍人员少，力量薄弱。根据江苏的调研情况，基层政府和基层组织普遍存在的现象是工作量大、事务繁杂，执法队伍亟待充实，公务员比例偏低。例如，乡镇司法所工作很重，一个司法所只配有一到两名公务员，还要兼任基层政府委派的其他工作；派出法庭案件数量逐年猛增，人手不够；城管执法队伍的情况更加严峻，多数执法队员都是聘用制，待遇低，稳定性差，执法能力参差不齐。[3]

其次，基层领导干部依法处理社会矛盾纠纷的能力有待提升。经济体制改革虽30年有余，但是区域经济发展仍然很不平衡，苏南苏北同级别的城、乡差距就很明显，社会上新老矛盾交织，人与人之间的理解障碍也有加剧的趋势，同时，社会矛盾的出现多会夹杂复杂的家庭、社会原因甚至历史遗留问题。这也要求基层领导干部在处置社会矛盾纠纷时不仅需要具有清晰完备的法律知识、依法行政的法治理念，还需要兼备较强的协调能力和敬业精神。所以，那些思路狭窄、心理脆弱，甚至简单粗暴、仍残余“人治”管理惯性的基层公务人员在工作中不可避免地会出现作为不力、处理不妥，百姓怨声载道的情况，严重的还会造成一些区域社会矛盾扩大，进而影响社会稳定。

再次，执法权冲突问题在一定程度存在，并尚未得到完全解决。基层政府的行政工作仍然面临执法权的交织，工作中权责不明，基层政府有执法需要但是没有执法权限，贸然执法又会违背依法行政的基本理念。因此导致的行政管理矛盾屡见不鲜。[4]

最后，村民自治的合法性在实际工作中容易出现法治盲区。我国《村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这在客观上造成了政府行政职权的范围与“村民自治范围内的事项”边界的模糊，在行政实践中也很难把握。

三、保障基层法治实效的路径探索

基层政府在推进依法执政和依法行政过程中是否能够充分发挥法对社会生活的维护与促进的作用，是检验基层法治实效的重要标准。亚里士多德指出，法治就是“成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”这里的法治包含两重意义：形式法治和实质法治。

(一)形式法治的完善是法治推行的初期目标

形式意义上的法治是相对于人治的一种社会治理方式，是具有确定性的政治活动的规则体系，是以科学、完备且用行之有效的法律体系的构建为前提的。任重而道远的形式法治建设必须以下工作的深入开展为必要条件。

1.进一步建立健全社会主义法律体系

健全的法律体系不仅是法治的依据，也能从根本上规范行政行为。行政法治道路是“政府推进型”的行政法治道路与“法治推进型”的政府，可以说是相互作用，互为因果。

2.继续完善市场经济，促进政府职能转变

市场经济体制只有一个基本框架并不可能有效运行，必须要有适应国情民情的、科学的制度体系，而配套制度的培育和建立健全是一个需要不断探索、不断调整的漫长的过程。社会主义市场经济的整体发展是推进依法治国的经济基础，是法治中国的重要组成部分。与市场经济体制发展相适应的政府职能转变同样需要反复思考论证并付出长期的努力。

3.创建行政机关工作人员的良性循环机制迫在眉睫

用人机制不灵活也是调研体现出来的比较尖锐的问题之一。如《公务员法》中没有充分考虑到公务员的“出口”问题，导致一些基层行政机关公务员队伍老龄化现象明显，一方面越来越多的老同志知识更新慢，欠缺工作创新能力；另一方面，大学生就业形势严峻，公务员招考更是有如千军万马过独木桥。再如，体制问题导致大量的基层公务员，尤其基层法院、派出法庭的法官收入有限但是工作量繁重、压力大，所以，优秀基层法律工作者离职再择业的比例也逐年攀升，人才的流失值得惋惜和深思。

另外，基层行政部门繁杂的工作仅靠有限的公务员是远远不够的，很多工作需要由聘用制的“编外”人员承担。受资金使用机制所限，政府可以提供给聘用制工作人员的工资收入偏低，而且普遍低于周边中小企业的一般工人工资。聘用制工作人员稳定性差、受教育程度有限、工作能力参差不齐，百姓不信服，这些机制因素导致的困境甚至尴尬严重阻碍了基层法治建设的进程，急需调整。[5]

4.健全科学的行政监督体系，确保监督效能

行政权力和所有的权力一样都具有侵犯性，所以必须将其运行的过程纳入科学、完善的监督体系中。基层政府受隶属关系的影响，工作上会有追求政绩或和迎合上级的现象，受此影响，部分基层行政组织的工作优先考虑对党委负责，而不是向法律和人民负责，在公共利益与地方利益、部门利益、集体利益发生冲突时，优先考虑对后者的维护，法治型政府、服务型政府难以建立，“形象工程”、“政绩工程”、“利益执法”等有悖法治的现象屡见不鲜。究其缘由还是监督体系不够健全，监督制度没有形成合力。

(二)实质法治的构建是法治运行的终极目的

追求形式上的法治是法制建设的前提，全民自觉尊重、遵守法律、信仰法律是社会主义国家依法治国的终极目的。

1.加强学习，培养基层公务人员依法行政的价值取向

依法治国在基层的核心工作是依法行政，拥有较高水平的执法能力是基层政府推行依法行政的关键。在我国，绝大多数的法律和法规是由基层政府及其相关部门来执行的，而基层公务员或者工作人员在行政管理过程中既是管理者、执行者，又是依法行政的引领人。

价值取向的培养以公务人员接受过系统而良好的教育为前提，基于此的学习必须是持续且切实有效的。那些为了体现政绩而举办的流于形式的培训、研讨、评比必须杜绝，良性引导基层公务人员踏实学习、勤勉工作。执业价值取向是一种内化为价值观的力量，这种力量会在执业过程中源源不断地外化为依法执政、依法行政的能力。也是这种力量使“官本位”的思想逐渐被纠正，“人治”的管理方式在越来越广泛的层面被摈弃，让务实、清廉、执政为民的执业价值取向融入基层公务人员的职业素养中。[6]

2.树立法律信用理念，培育全民法律信仰

从历史唯物主义社会发展观的角度看，法律信用理念是伴随法治社会实践的进行而不断地完善起来的。可见，所有成文法不仅需要社会主体的服从和遵守，更要求人们自觉践行法律，并将这种敬畏和信任的情感内化为价值观，只有这样，法治的实效才能真正得以彰显。

“法令行则国治，法令弛则国乱”，法律作为社会控制的最有效手段和社会公平正义的象征，不仅应该被服从，更应该被信仰。信仰不是迷信，服从法律的权威应该是一种自发的、主动的行为，是人作为社会生活主体的一项客观需要。正如经典作家所述：“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”社会中的每个个体都需要稳定的秩序和相对确定的规则，尽管这种需求会存在个体差异，但自从有了国家，这种最基本也最重要的需求只有在国家制定并认可的“最高等级的规则”——法律那里才能公平的获取。正是这种公平和确定赋予所有社会主体安宁稳定的生活，并相信也期盼法律有能力保障这种稳定的延续性。[7-8]

[1]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译.北京：商务印书馆，1965.

[2]马克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，2006.

[3]杨海坤，李兵.基层政府推进依法行政的成效与问题分析[J].北方法学，2009.2.

[4]夏小青.基层政府推进依法行政的困境与对策[J].企业研究，2012.10.

[5]顾瑞.法律信用论纲[J].辽宁师范大学学报，2014.3.

[6]申文娟.论村民自治权的实现[D].湖南师范大学硕士论文，2006.

[7]马怀德.法治是塑造全球性大国的重要支点[J].人民论坛，2015.12.

[8]张永，孟庆涛.法制信仰形成路径探析[J].人民论坛，2013.05.

D

A

齐茵(1978-)，女，汉族，黑龙江牡丹江人，硕士，江苏开放大学公共管理学院，讲师，研究方向：法学理论、法社会学。