论诚信伦理构建的制度保障与创新

谢志远，王明高

论诚信伦理构建的制度保障与创新

谢志远，王明高

也是社会发展的基石。但当前诚信缺失已带来严重的社会后果，重塑诚信伦理亟待制度保障。公民信用保障号码制度克服了现有公民管理方面的缺陷，以之为基础加快推进守信联合激励和失信联合惩戒制度，构建起诚信伦理建设制度体系，有利于防治社会信用失范现象，有利于推动人民群众诚信信仰的形成，有利于从制度源头上解决腐败问题；是党和国家全面深化改革的重要顶层设计，是党和国家增强制度自信的重要成果。

诚信伦理；公民信用保障号码；守信联合激励和失信联合惩戒；制度创新

世界各国各民族无不将信用视为瑰宝，对信用建设加倍重视。对于构建和维护人与人之间的良性伦理关系，发挥着举足轻重的作用和意义。诚信伦理关系不总会自动产生，诚信底线也需要有制度正义的保障，在当前诚信缺失严重的情况下，尤其需要通过构建公民信用保障号码制度，来推动和维护好社会诚信伦理关系。2016年6月12日，国务院颁布出台了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》，这是国家加强和创新社会治理，维护正常社会秩序，营造诚信社会伦理环境的重要举措。

一、社会诚信伦理构建亟待制度保障

综合而言，诚信既包含履行契约或承诺的意愿，也包含履行的能力，更包含履行的责任。如此，自然人或组织在信用活动中没有履行契约或承诺，无论是因为没有履行的意愿，还是因为没有履行的能力，都已违背信用的原则，属于失信行为。制假贩假、以次充好、借贷不还、违规生产等种种现象，正是其典型表现。

作为社会生活的核心，信用的缺失必然带来一系列后果。据商务部统计，我国企业每年因信用缺失导致的直接和间接经济损失高达6000亿元。南京“冠生园”、石家庄“三鹿奶粉”等不少品牌，因失信而声败名裂的例子，更是不胜枚举。世贸组织总干事穆尔（Michael G.Moore）曾尖锐地指出：“中国加入世贸组织后，从长远看，最缺乏的不是资金、技术和人才，而是信用，以及建立和完善信用体系的机制。”[2]从现实的情况看，失信行为屡有发生，大多是行为人以一己之私利，不顾道德良知、礼义廉耻，甚至逾越法律的底线，做出背信弃义的举动，给他人和社会造成直接或间接的损害。行为人之所以如此，除了道德素质低下的原因，关键正在于让失信者得惩，使之付出应有代价的各项机制还不健全、法律制裁还不到位。

目前，我国关于公民信用方面的制度和法规，存在三个方面比较突出的问题。一是法规的可操作性不强。《民法通则》、《合同法》、《信托法》等法规虽然都对诚实守信作了原则性的规定，但可操作性不强；《刑法》、《注册会计师法》及《反不正当竞争法》等法规，对虚假出资、提供虚假财务会计报告、虚假广告等不诚实行为作了处罚规定，但对重要事实、重大虚假内容、数额巨大、后果严重等概念没有界定，缺乏可操作性。二是惩治失信的约束力不足。现有的法律规定，对自然人失信者的罚金一般未超过二十万元；按《刑法》的规定，即使失信者的行为造成的后果严重，量刑最多也不超过5年，仍不足以对各种失信行为形成强有力的约束。三是对征信信息的开放和使用缺乏明确、有效的法律规定。公安、司法、税务、工商等部门或机构掌握的可以公开的公众信用信息，开放度不高，社会共享低下，不利于社会信用保障体系的构筑。因此，相应防范和惩戒制度措施的完善和出台，就显得尤为紧要。

以制度措施来治理失信现象和行为，国外不乏其例。早在1935年，美国就建立了社会保障号码（Social Security Number，简称SSN）。该号码由九位数组成，一人一号，号码集银行账号、纳税号、信用卡号、社会医疗保障号等于一体，集合了个人一生几乎所有的背景资料。通过这个个人唯一的号码，联邦政府可以追踪雇员的社会保障情况，国税局则以之作为公民个人所得税的纳税号码，许多组织和机构也用这个号码来加强对公民的管理。个人一旦出现失信等违规情况，随即便会被记录于社会保障号码中，违规者在日后生活中必定受到影响，甚至求职、经营、消费都会变得困难。加拿大也设立了社会保险号码（Social Insurance Number，简称SIN），对个人所得税统一管理，对个人执行国家税收政策的情况进行记录和监督。该号码由国家统一颁发，相当于工作许可证，号码持有人可以合法地在加拿大找工作。在日本，无论大人小孩，一律都加入国民健康保险，国家通过国民健康保险证对居民身份进行管理，于任何时候都可以通过该号码找到某一国民最新的住址、通讯方式、年龄等基本情况，国民也可通过健康保险证获得健康保险和灾害保险等[4]（P132-134）。

不难看出，发达国家对公民的管理比较通行的做法，都是以全国性的信用数据库为基础，通过关键号码的设立，建立完善的社会信用保障体系。尽管这一制度在实施过程中仍有不完善之处，但还是显现了强大的社会功能，发挥了不可忽视的巨大作用。通过有效管理个体信息和行为，进而达成社会信用保障体系的构筑，这一制度路径，颇有可资借鉴之处。

二、以公民信用保障号码制度为基础推进诚信伦理建设

面对诚信缺失和诚信伦理的失范，制度建设是施治的一剂良药。针对身份证管理制度方面存在的缺陷和不足，我国亟待建立以公民信用保障号码为核心的制度体系。公民信用保障号码是指由国家建立于保障、管理和监督个人信用活动健康规范发展，且具有法律效力的一系列行为规范和规章制度。其目的主要是为查验、证明和解释个人资信情况，并通过制度来规范个人信用活动和当事人的信用行为，建立良好的社会信用秩序[4]（P12）。综合各方经验，我们认为，建立一套健全完备的公民信用保障号码制度，应涵盖以下几个主要层面：

一是完备的公民信用信息体系。公民信用信息是以集中、统一、规范的形式反映个人资信状况的信息集合，应包括三个方面的内容：一是个人基本信息；二是经济信用信息，即个人的交易信息资料；三是个人的社会信息及特别记录。公民信用信息体系应以个人统一的信用号码作为唯一载体，将所有的个人信息，包括公民户籍信息、个人银行信用信息、保险理赔信息、证券市场个人客户信息、工商税务信息、期货从业信息、公共生活信息等均纳入其中。这样，小到个人水、电、气资料和欠费记录，大到搬迁、犯罪等情况，都能在其中得到详实的体现。建立了这样一个高度集中的公民信用信息体系，再通过专门的信用报告机构，联合银行、证券、保险、税务、审计、法院、公安等部门，就能实现全社会范围内个人信息的集中管理和无障碍共享。

二是完善的公民信用相关制度法规。对信用信息的收集、提供、使用和管理，需以立法的方式进行规范，以保证公民信用信息的客观、公正和正确利用。如美国以社会保障号码（Social Security Number，简称SSN）为核心，建立了比较完善的公民信用法律体系，颁布了《公平信用报告法》、《公平信用机会法》、《公平信用结帐法》等十六部法律，将有关信用信息的收集与加工，以及信用信息产品——“信用报告”的生产、销售、使用全过程，都纳入到法律规范。我国亦需制定出台有关公民信用制度的法律法规，如《征信管理法》、《个人信用信息保护法》、《个人破产法》、《数据保护法案》等制度法规，以确保公民信用信息得到正确、有效使用。同时，还需要具有完善的配套制度，如个人破产制度、金融实名制、社会保障制度、个人财产申报制度等，以使个人信用情况更趋透明。

三是有效的失信行为惩戒机制。对失信行为硬约束不足，容易导致失信行为的泛滥，因此，需要有惩戒机制的强力约束。失信惩戒机制主要有四类：一是行政性惩戒，主要由政府综合管理部门或专业监管部门，对失信行为采取记录、警告、处罚、取消市场准入、依法追究责任等行政管理手段，惩罚或制止失信行为。二是市场性惩戒，由金融、商业和社会服务机构对信用记录不好的企业和个人，给予严格限制，并对信用记录好的企业和个人，给予优惠和便利。三是社会性惩戒，主要是通过信用信息的广泛传播，让失信者一处失信，处处受制约。四是司法性惩戒，由司法部门依法追究严重失信者的民事或刑事责任。

公民信用保障号码制度将具有鲜明的特点：一是使用长久性，每位公民自降生开始都将拥有一个信用代码，实行一人一号，终身不变，终身使用。二是应用广泛性。每个公民在谋取职业、开设银行账户、存款、借贷、消费信贷、租房、注册公司、经营企业和进行其它交易活动时，都必需使用这个代码，都将与这个代码相关信息发生关联，应用面十分广泛。三是资源共享性。该代码融合金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息于一体，个人全面而详实的信息资源，能在政务、商务、社会、司法等几大领域各部门之间实现共享，真正实现信用信息的化零为整、全面公开、无法隐瞒。四是运作系统性。公民信用保障号码制度依靠联合法律、道德、行政、经济等各方面的力量，吸引全体公民的积极参与，同时，它协同完善的法律体系的支持，协同金融实名制等配套制度，使个人不能规避不良信用纪录。

三、公民信用保障号码制度体系建设的意义

在社会运行日趋快速、人民幸福期待日趋高涨的今天，与时俱进地构建公民信用保障号码相关制度，建立和完善守信联合激励和失信联合惩戒制度体系，推进社会诚信建设，意义十分重大。

首先，它有利于防治社会信用失范现象。失信行为屡有发生的根本原因，是失信成本和守信收益的非对称，即对失信惩罚轻，而守信收益少。只有让不讲诚信的人付出高昂代价，使其诈骗的成本远远大于收益，才能有效遏制不讲信用的人不择手段谋取私利的侥幸心理。公民信用保障号码相关制度体系建设，通过强化信用信息公开和共享，使失信者在全国范围内的经济利益和日常生活都受到制约，加大其失信的经济、法律、道德成本，促使失信者在失信行为前三思而行，并在制度安排中给予诚信行为强有力的支撑和激励，能够保障最起码的社会公平与正义。

其次，它有利于推动人民群众诚信信仰的形成。诚信信仰是指人们对于社会关系诚实和守信运行目标的价值认同、价值期待与价值追求。从心理学角度来看，对诚信行为鼓励和推崇的相关环境，很大程度上决定着诚信观念和信仰的养成，而在欺骗行为常常获益或受到鼓励的环境下，要始终坚持诚信则是不易的。通过公民信用保障号码相关制度体系建设，正营造了鼓励和推崇诚信的相关环境，确保了诚信需要的满足，久而久之，也就有助于在全社会逐步形成对诚信的信仰。

第三，它有利于从制度源头上解决腐败问题。制度方面的缺陷是产生贪污受贿的主要根源。金融机构采用公民信用保障号码作为账号字段，实现全国范围内数据库联网，使任何人的全部金融财产都能很方便地通过信用保障号码检索到，将有助于将公职人员的收支状况置于纪检、监察机关和全社会的监控之下，从而堵塞腐败分子非法所得的金融处理途径。如果配以家庭财产申报登记制度，腐败分子铤而走险攫取的资财，将无法纳入其个人财产，这不但会使其收益无法实现，还会增大其暴露的可能性，加大腐败成本。这样，通过公民信用保障号码制度的建设，无疑也就将所有公职人员都纳入到了“制度的笼子”中来，编织起了一张让腐败难以藏身的大网。可见，建立公民信用保障号码制度，也是深入开展反腐斗争的必然要求和迫切需要[4]（P141）。

同时，我们正处在党和国家全面深化改革的关键时期，处在凝聚力量共筑中国梦的紧要时期，公民信用保障号码及其相关制度体系的建设，顺应了党、国家和人民的期盼，体现了国家发展的宏观趋势，因此还具有十分特殊的意义。

它是党和国家全面深化改革的重要顶层设计。公民信用保障号码相关制度，就是这样关涉全体公民，关乎政务、商务、社会、司法等几大领域的具有根本性的改革措施，将极大地推进党、国家、社会事务治理的制度化、规范化、程序化。

它是党和国家增强制度自信的重要成果。中国特色的社会主义制度，涵盖经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等多个方面。从宏观层面来看，守信联合激励和失信联合惩戒制度，与上述体制都有密切关联。就与经济体制各项具体制度关联来看，它能在一定程度上促进和保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护；能推动深化金融体制改革，促进市场法规和监管体制的完善。就与政治体制各项具体制度的关联来看，它能推动适应社会主义市场经济的行政管理体制的完善，加强对权力运行的监督和制约。就与文化体制各项具体制度的关联来看，它能有效推进社会主义核心价值体系建设，进一步在全社会营造良好思想道德风尚。就与社会体制各项具体制度的关联来看，它又能推动形成政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，推动形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。因此，建立公民信用保障号码及其相关制度体系，正可看作是党和国家推进制度建设和创新的重要举措，是增强制度自信的重要成果。

四、扎实推进诚信伦理制度建设的创新

当前，构建公民信用保障号码制度，尤其需要在以下几方面进行深度探索、重点发力。

一是失信行为的认定与记录标准。一方面，在当前社会生活中，对于哪些行为是失信行为，仍然缺乏一个权威统一的认定标准，其轻重程度更没有可操作性的衡量依据，这使得失信行为在不少领域仅停留在人们的主观认识层面，主观性和随意性很大，导致最后不了了之，客观上纵容了失信行为。另一方面，对于群体性失信行为，比如政府决策失败、政策执行失样、政府行为失范等，如何有效明晰责任，从而与公民个人信用结合起来，开展记录，也值得进一步思索和探究。此外，失信行为总是在不断变换手段、花样翻新，定期对失信行为进行评估、认定和预防，也显得十分必要。

二是失信行为的发现和真实举报。失信行为在生活中随处都可能发生，每个人都可能因此遭受损害。但从实际情况来看，遭遇失信行为的人有相当一部分都没有举报，这其中既有失信行为认定标准不一的原因，也有接受举报的部门不明晰、举报渠道不畅通等的原因，更有公民个人打击失信、维护诚信的意识淡薄的原因。当然，也不乏公民个人自身受利益等的诱惑和驱使，行不正之事而陷入欺骗陷阱和诈骗等的情况，造成了财物等的损失而不能言说，可认识是以一种失信掩盖了另一种失信，从而导致失信行为不能、不易被及时发现和查处。此外，在举报的过程中，也不乏造谣、污蔑以打击报复他人的情况，加大了判断和甄别的困难。这些，都需要进行深入思考、有效应对。

三是信息诚信的构筑和有效维护。随着信息时代的到来，电话和网络等在人们的生活中正发挥着日益举足轻重的作用，它们在给人们生活提供便利的同时，也由于操作、管理和运行等的不完善，而成为了不法之徒集聚、寄生之所。大量失信行为正是利用了电话号码非实名制、网络虚拟化等的不足和漏洞，而有恃无恐地进行。不法分子巧妙利用管理运行的漏洞，隐匿难寻且可随时逃遁，抓捕打击的难度非常大。正因此，尤其需要推行电话号码实名制、网络身份注册实名制等，并加大对短信、微信等信息发布者的有效监管，使失信行为失去产生和蔓延的土壤，营造出干净、诚信的信息交往环境。

综合而言，公民信用保障号码制度体系将可促进国家政治的稳定，完善政府的宏观调控，构建“守信者褒，失信者惩”的社会信用机制，增强全社会的诚实守信，从而产生长远的社会效益，应该抓紧推进和落实。

[1]陈绪新.信用伦理及其道德哲学传统研究[M].北京：中国社会科学出版社，2007.

[2]高东.“经济‘败血症’——诚信缺失”［N］.联合时报，1004期.

[3]杨小华.规范诚信与德性诚信的结合：现代诚信的合理建构[[J].东方论坛，2006（3）.

[4]王明高.科学制度反腐论［M］.北京：党建读物出版社，2010.

谢志远，湖南商学院教师，博士，湖南省廉政建设协同创新中心成员；王明高，湖南商学院教授，湖南省廉政建设协同创新中心首席专家。

国家软科学重大委托项目“我国防治腐败相关对策研究”（2012GXS3D039）；国家社科基金青年项目“商业经济生活与宋明小说创作研究”（15CZW006）