城市住宅建设用地使用权续期相关法律问题实证调查——以青岛市阿里山小区为例

刘天然

青海民族大学法学院，青海 西宁 810007



城市住宅建设用地使用权续期相关法律问题实证调查
——以青岛市阿里山小区为例

刘天然

青海民族大学法学院，青海 西宁 810007

2009年6月，青岛市阿里山小区数百套住房的住宅建设用地使用权到期，成为全国首批住宅建设用地到期的小区。至今数年过去了，这一问题仍未得到解决，给业主们造成了不小的困扰。在全国数地出现城市住宅建设用地使用权到期现象之际，本文就此进行分析，探讨合理的解决方案。

阿里山小区；城市住宅建设用地使用权到期；实证调查

一、引言

改革开放前，我国借鉴前苏联的土地使用制度，城镇土地无偿无期限划拨给个人和单位使用。到了1987年，社会经济制度改革进程步伐的加快，原来的土地使用制度已经无法满足社会发展，土地批租、土地使用权交易和城市土地储备等一系列制度逐渐从香港引入，国务院提出了通过出让有偿使用土地使用权的制度。国务院批准成立了14个经济开发区，而青岛市黄岛区便是其中之一，该区的阿里山小区的土地大部分是80年代末出让的，年限为20年、30年、35年不等。到1990年，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》发布，规定住宅建设用地使用权的最长使用年限为70年，且为有偿续期，对于不能续期土地，国家将无偿收回土地使用权并无偿取得地上建筑物。1995年《城市房地产管理法》中作出修改，规定只有因公共利益需要才可不予批准土地续期的申请。但是保留了到期而未申请续期的土地使用权由国家无偿收回的规定。2007年《物权法》对民众普遍关心的住宅用地给予了答复，规定住宅建设用地使用权到期自动续期，但对续期的期限、方式、费用等争议较大的问题未明确规定。

二、阿里山小区住宅建设用地使用权到期产生的影响

1989年，改革初期由于没有相关政策，且对开发区的发展前景难以评估，黄岛在国有土地使用权出让上进行了尝试：以阿里山小区为主的部分住宅用地使用权，设定20年、30年、35年不等的期限。小区首个住宅建设用地使用权到期案例为一宗33.6亩的土地，使用权期限截止到2009年6月30日，涉及的业主为310户。

根据了解，二十年间有些单位为在该小区购买的住宅进行了续期，小区也曾经张贴过收费续期通知，但后来暂停续期受理。现在对业主们最大的困扰是房价受到影响以及银行不接受到期住宅作为贷款抵押物。虽然当地并不限制到期住宅的过户以及出租，且阿里山小区位置优越，但是购房者更青睐于选择70年产权的房屋，并且会刻意压低到期房屋的心理价位。在抵押贷款方面，银行工作人员介绍，虽然并无明文规定此种房屋是否可以作为抵押，但出于风险考虑，他们无法放贷。

在调查中，个别业主担心到期后，房屋的所有权不再属于自己，但由于《物权法》已经明确规定了“自动续期”，且根据前文所述立法的演变上，原则上并不需要对到期后房屋归属产生疑虑。更多的业主关心的是续期年限、是否收费以及收费数额上，业主们倾向于续期70年甚至无限期续期，因为阿里山小区地处优越房屋较易流转，所以业主普遍接受收费续期的方式但不希望收费过高，倾向于年租制形式按年缴纳住宅建设用地使用费。

三、住宅建设用地使用权续期存在的问题

首先，自动续期有偿与否没有规定。从法律条文来看，《物权法》提出是“自动续期”，文意理解偏向于自动无偿续期，但可能会混淆土地使用权与所有权的划分，并且将土地变相私有化。而从法理上看，建设用地使用权接近用益物权，建设用地使用权人似乎理应按照法律规定支付给建设用地所有权人相应的费用。

其次，自动续期是否有期限限制。一种观点认为续期应依照现行住宅建设用地使用权最高年限，即70年期限；另一种观点认为，自动续期的期限应以房屋的剩余使用期限为限，并综合考虑房屋的构造与耐用年限；还有学者认为续期应该没有期限限制，如果没有期限限制，又面临一个难题，就是所有权具有弹力性，虽可因同一标的物设有用益物权而受限制，但此限制一旦除去，所有权即回复其圆满状态，这就是使用权要设定期限的原因。

最后，未申请续期及不予续期的住宅建设用地使用权由国家无偿收回且地上建筑物及其他附着物由国家无偿取得是否不妥。因为立法将土地所有权和地上建筑物所有权相区分，而仅因建设用地使用权到期便可无偿收回地上建筑物和其他附着物是有违法理的，而且国外立法例上看，一般是土地所有权人须折价购买地上建筑物或者土地使用权强制续期。虽然“自动续期”实际上绕开了“未申请续期及不予续期”的可能，但是立法上应该进行合理修改。

四、住宅建设用地使用权自动续期制度的完善建议

第一，续期不应当收费。支持续期收费的观点，大多是参照国外的地上权理论，但是法理上讲，中国是社会主义国家，土地是国家代表的全民所有，而地上权理论是以土地私有制为前提。从政治经济学的角度看，土地即是生活资料又是生产资料，从国有土地的用途上看，以满足基本居住需求的住宅用地不宜收费，而用以生产经营的商业用地则应当根据市场规律厘定土地使用费。

第二，续期应有期限。我国城市土地由国家代表全民实行全民所有制，根本原因在于“土地国有化将彻底改变劳动和资本的关系”，而通说认为，作为用益物权的土地使用权应当有期限，否则土地所有权将徒有虚名，有土地私有化之嫌。从现实中看，土地一旦出现私有化倾向，必然加剧本已严峻的贫富差距问题，并很可能出现土地兼并等严重后果，就像《论土地国有化》开篇“地产，即一切财富的原始源泉，现在成了一个大问题”。而续期的年限，以地上建筑物的剩余使用年限为参照，较符合用益物权的性质，也符合公民的一般预期。

第三，进一步明确土地使用权与地上建筑物所有权的相互独立性。未申请续期及不予续期的住宅建设用地使用权由国家无偿收回且地上建筑物及其他附着物由国家无偿取得来自于“房地一致原则”，诚然，房地一致简化了不动产法律关系，防止土地使用权与地上建筑物所有权人冲突，保障不动产的利用和交易安全。但到期后土地使用权的无偿收回，必然推导出地上建筑物及其他附着物的无偿取得吗？较为稳妥的方案，应该是地上建筑物及其他附着物适用不动产征收的规则，由国家给予补偿。当地上建筑物所有人出于某些原因在70年使用期限届满后不再续期，房屋出于闲置状态则有违物尽其用的原则，此时国家收回住宅建设用地使用权的同时，应当对地上建筑物参照当地不动产市价给予适当补偿。

五、结语

城市住宅建设用地使用权续期问题，既是一个立法技术问题，更关乎国家的大政方针，一个简单的法律条文却牵动亿万民生。《尚书》云“道洽政治，泽润生民”，立法应为人民谋求利益。城市住宅建设用地使用权续期问题纵贯改革开放后数十年，至今突然引起社会巨大关注，莫不因社会的巨大变革，近十年来房价的上涨之快幅度之大超出所有人预料，住宅从计划经济时代一个简单的生活起居之所一跃成为一个家庭最大的财产，多少家庭为了一置锥之地耗尽积蓄尚且不足。而随着改革的不断深化，从大政府到小政府，从家长式政府到服务型政府的转变，对之一遗留问题的解决，考验着政府的智慧和角色定位。

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D922.3；F299.23

A

2095-4379-(2016)33-0221-02

刘天然(1986-)，男，汉族，山东泰安人，青海民族大学法学院，2014级法律硕士，研究方向：民商法。