城镇化进程中“两违”领域职务犯罪问题探析——以湖北省来凤县为例

许黎明 邓 忠

来凤县人民检察院，湖北 恩施 445700



城镇化进程中“两违”领域职务犯罪问题探析
——以湖北省来凤县为例

许黎明 邓 忠

来凤县人民检察院，湖北 恩施 445700

城镇化的迅速发展，促使土地价值不断攀升，在巨大利益的驱动下，国家公职人员在“两违”领域频繁触法，职务犯罪问题不断涌现。本文以湖北省来凤县人民检察院查办的“两违”窝案为基础展开调研，深入剖析该类职务犯罪发案原因及特点，并尝试提出预防对策及建议。

城镇化；“两违”；职务犯罪问题

近年来，随着各地经济的不断发展，人民生活水平的不断提高，城镇化建设进程也不断加快，土地价值也不断攀升。在这种价值巨大利益的驱动下，城管、国土、规划等单位国家公职人员利用自身职权，知法犯法，执法犯法，频繁在“两违”领域大肆攫取利益，导致“两违”领域职务犯罪案件不断上升。作为身居城镇化建设一线的基层县检察院，应当如何发挥检察职能，掐准“两违”领域职务犯罪症结所在，为城镇化建设保驾护航，是检察机关面临的一道重要课题。

一、城镇化进程中“两违”领域职务犯罪特征

城镇化不断推进同时，“两违”领域职务犯罪特点也清晰可见。以湖北省来凤县为例，2015年3月以来，该县检察院反贪局一举侦破该县“两违”窝案，共计立案侦查23件23人，涉案金额达200万余元。通过对此窝案进行剖析，可以发现当前“两违”领域职务犯罪具有以下特点：

(一)行贿、介绍贿赂和受贿、索贿呈链条式犯罪

来凤县检察院已立案侦查的23件“两违”职务犯罪案件中，行贿案12件，受贿案7件，介绍贿赂案4件。该县“两违”背后职务犯罪主要表现为：一是“两违”办工作人员对违法占地、违法建设行为巡查不到位、查处不得力，甚至为违建户通风报信，涉嫌受贿、索贿、介绍贿赂犯罪；二是违建户在建筑项目规划和设计审批中违反程序，未批先建、边批边建，为达到建成目的，向住建、国土、规划、城管等行政执法人员行贿。

(二)执法人员权钱交易，象征性执法，查“两违”者吃“两违”

执法人员权钱交易的腐败行为，主要表现在吃拿卡要、不作为或者乱作为，集中表现在以下四点：一是“两违”办执法人员发现违规建房户后，先以执法职权阻建，再以硬要、要挟手段索取贿赂；二是部分“两违”执法人员明目张胆收受贿赂，对不给好处费的违建户“从严执法”，待违建户送钱到位后才“绿灯放行”；三是“两违”执法人员查处违建户时，以罚款名义收取贿赂，放任违建户违规建房，但收取的“罚款”却进入了自己腰包；四是部分执法人员为违建户通风报信，形成利益集团，“共谋发展”。以湖北来凤县“两违”办为例：“两违”办的司机李某与中队长唐某、黄某组成“利益集团”，李某利用负责给领导开车的便利，及时向唐某、黄某通报领导巡查的信息，而唐某、黄某收取各自辖区违建户钱财后，及时通风报信或者形式化检查执法，三人定期对账分赃，贯通利益渠道“共同发财”。仅2014年4月至11月，短短7个月时间，三人非法收取贿赂64.8万元。

(三)违建户深谙行业潜规则，中间人瞅机兴“谋财之道”

一般情况下，违建户没有任何准建手续时，为达到违法占地、违规建房的目的，违建户会先主动找县“两违”办片区负责人或者“两违”办领导行贿疏通关系，得到默许后再开始建房；也有部分违建户采取“先斩后奏”的手段，先偷建，待“两违”人员检查执法发现后再重金行贿成交而保住房屋；由于“两违”办工作人员分管的执法辖区不同，这些执法人员之间有时会互相利用，所以他们不仅是受贿者，也会成为行贿者或者介绍贿赂者。另外，“两违”领域的贿赂链虽然以行受贿双方为主，但也给了其他不法分子可趁之机，从中发现了“生财之道”。从来凤县检察院反贪部门查办的“两违”窝案来看：“两违”人员或者部分与该县“两违”办工作人员有非法利益往来的违建户，利用与“两违”办工作人员熟识的便利，在介绍贿赂的同时自己也从中敛取钱财。

(四)涉案人数多，层层腐败

来凤县检察院在查办两违案件中，除该县“两违”办常务副主任余某涉案51.9万元外，“两违”办下属前后几任中队长共5个人无一幸免全部被立案查办，涉案人员中年龄最小者仅有22岁，更让人震惊的是为县“两违”办领导开车的司机李某也涉案30余万元。涉案人员之多、范围之广令人惊叹。

二、城镇化进程中“两违”领域职务犯罪原因探析

(一)制度缺失，职责不清，缺乏有效监管是“两违”领域职务犯罪的根本原因

1.“两违”建筑处理程序太复杂，达不到及时处理的要求。湖北省来凤县强制拆除违法建筑的流程为：巡查中队呈报强拆对象名单→“两违”办领导集体审定→中队履行法定程序→督察组审核程序是否完善合法、情况是否属实并签订意见→报政府审批→公示强拆公告、拟定强拆方案→组织实施。强拆实施后，办公室凭政府审批的专题请示、强拆方案，拟定经费报告被政府批准解决经费。以上整个流程完成差不多要3个月的时间，而3个月足以让违建户修起一栋“两违”建筑，本着人性主义一般不会拆除，这才导致“两违”泛滥。

2.“两违”办人事制度不完善，奖惩制度缺乏。来凤县检察院在查办案件过程中查询该县“两违”办中队长工作简历时发现，该县“两违”办干部任免太过随意，鲜有文件任免，一般都是主任会议决定，而且任职变动太大。另外，针对“两违”办工作人员巡查知情不报如何处罚相关制度也没有具体予以规定。

3.“两违”权力太大，缺乏有效监管。成立“两违”办集中职权打击“两违”本来是政府职能管理创新的一种进步，但却没有建立有效的协调机制，没有明确“两违”办与国土、规划、公安等部门在打击“两违”领域的职权划分。违建户要想违法占地、违法建房、违规水电上户只需要打通“两违”办这一个关口就行，只要“两违”办不制止，违建户可以毫无顾忌的修房，“两违”办出具水电上户函后水电公司就可以给违建户水电上户，缺乏有效的权力制约，导致“两违”办权力泛滥。来凤县检察院侦破“两违”窝案时，就是以该县违建户通过“两违”办违规水电上户为突破口。

(二)公职人员职业道德素质低下，目无法纪，经不住利益诱惑是“两违”职务犯罪的内在原因

法律制度是为了维护社会公共秩序而制定的，制定和实施也都是人为的，一旦实施法律制度的人员道德素质或者职业操守低下，再好的法律也可能变成一张空纸，再严的制度也会被钻空子。在从事非法活动更加有利可图而且所冒风险甚小的情况之下，人们往往置职业道德约束于九霄云外，而一味追求自身利益最大化，从而诱发职务犯罪。湖北省来凤县检察院在查办案件过程中发现，该县“两违”办干部任免比较随意且职业素质低下，学历偏低，受贿工作人员基本上怀着法不责众的心理，心想“两违”办是临时机构，各项制度不健全，手中有权，过期作废，故而面对诱惑时，明目张胆受贿，最终滑向犯罪的深渊。

三、城镇化进程中“两违”领域职务犯罪预防对策

(一)建立健全“政府领导、部门协同、公众参与”的“两违”管理共同责任机制，重拳出击，综合治理“两违”行为。在惩处“两违”过程中，公安、检察院、法院、国土等部门密切合作，充分运用依法强拆、立案侦查、审判及强制执行等机制，多管齐下打击“两违”。另外，推进“两违”政策、“两违”对象、违建信息、执法流程等信息公开，建立“两违”黑名单，增大违法成本，建立健全“两违”行为公开举报和公开处理制度，完善举报和内部举报奖励制度。同时，在《城乡规划法》的范围内，大幅度提高“两违”处罚标准和罚没标准。

(二)完善“两违”相关政策制度，明确分工，有效监管。完善“两违”强拆程序、执法人员任免制度、执法奖惩机制等相关政策制度；明确县“两违”办的地位，清楚划分“两违”办与国土、规划、公安等部门职权范围，建立有效的协调联动机制及权力制约机制，弥补权力漏洞，针对“两违”行为形成强大的打击力。

(三)加大“两违”领域职务犯罪风险点的监控，建立预防职务犯罪协作机制。要有效预防“两违”领域的职务犯罪，就必须充分挖掘“两违”领域犯罪的风险点所在，梳理权力漏洞，规范权力运行流程，最大限度的限制权力寻租空间。从湖北来凤县的“两违”领域职务犯罪案件来看，该县“两违”领域存在着“黑色利益链”，要重点加强对以下人员的监控：一是违建户，作为利益链的原点和终点，通过行贿买权修建违法建筑；二是“两违”执法人员，利用职务之便查“两违”又吃“两违”；三是政府职能部门中具有审批权和执法监管权的人员，受贿与滥用职权交织；四是“中间人”，成为“黑色利益链”中的一环，自己既修建“两违”建筑，又作为中间人向“两违”办工作人员行贿。

(四)堵疏结合，规范城市建筑，缓解城镇建设与社会需求矛盾。针对已建、在建的违规建筑或者可能会建的违规建筑，依照法律规定，结合当地实际进行处理。对于自住的已经修建完工的、不影响城市规划的建筑，视情况限期补办手续、补交税费、分情节处罚；对于自住或者修建出租出售的完工的、影响城市规划的建筑，依照法律规定，大幅提高处罚标准进行处罚；对于在建的或者可能会建的违规建筑勒令停建，接受处理。另外，完善建设用地市场准入制度，结合当地实际及时修改和完善城镇化过程中相关法律政策，与时俱进。

[1]<最高人民检察院工作报告>2014年3月10日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上.

[2]胡炜等.深圳市高度城市化阶段违法用地影响因素分析与风险评估[J].中国土地科学，2014(08).

[3]李曦等.半城市化区域违法用地的成AS EB7KL 因分析与治理对策[J].华中农业大学学报(社会科学版)，2008(01).

[4]戴佳.平等保护：在经济领域维护公平正义[N].检察日报，2014-6-5.

[5]郭婷.新型城镇化建设过程中的生态伦理研究——以山西省运城市为例[D].山西师范大学硕士论文，2015.

D926.32

A

2095-4379-(2016)33-0134-02

许黎明(1991-)，男，土家族，法学专业，本科，来凤县人民检察院，职务犯罪侦查部检察辅助人员；邓忠(1970-)，男，苗族，来凤县人民检察院，反贪局教导员。