“互联网+行政复议”创新模式研究*——以“镇江e复议”案件办理平台为例

薛国荣 冯 琳

1.镇江市法制办，江苏 镇江 212000；2.江苏镇江法治政府研究院，江苏 镇江 212000；3.江苏大学，江苏 镇江 212013



“互联网+行政复议”创新模式研究*
——以“镇江e复议”案件办理平台为例

薛国荣1,2冯 琳1，2，3

1.镇江市法制办，江苏 镇江 212000；2.江苏镇江法治政府研究院，江苏 镇江 212000；3.江苏大学，江苏 镇江 212013

在互联网时代，给经济发展、社会管理等方面提出了新的挑战和要求，也给各个领域提供了新的发展的创新机遇。“互联网+”创新模式为传统行业创新建立了全新的借鉴模式，“互联网+行政复议”是在行政复议传统审判模式下的重要创新。“镇江e复议”案件办理模式是在这种创新模式下的重要实践，这种实践必然对提升办案质量、提升复议机关公信力产中重大作用。本文以“镇江e复议”为例探讨“互联网+行政复议”模式创新对案件审理机制、行政复议申请人、行政复议机关及办案人员产生的重要影响。

互联网+；行政复议；镇江e复议；创新

近年来，互联网发展速度迅猛，其在政治、经济、文化等领域不断掀起了改革的浪潮。“互联网+”是创新2.0下的互联网发展的新业态，是知识社会创新2.0推动下的互联网形态演进及其催生的经济社会发展新形态。“互联网+”是互联网思维的进一步实践成果，推动经济形态不断地发生演变，从而带动社会经济实体的生命力，为改革、创新、发展提供广阔的网络平台。通俗的说，“互联网+”就是“互联网+各个传统行业”，这里的相加并不是简单将两者连接起来，而是相互融合，利用互联网通信平台，将互联网与我们的传统行业结合，创造出新的发展形态。①但这并不是简单的两者相加，而是利用信息通信技术以及互联网平台，让互联网与传统行业进行深度融合，创造新的发展生态。它代表一种新的社会形态，即充分发挥互联网在社会资源配置中的优化和集成作用，将互联网的创新成果深度融合于经济、社会各域之中，提升全社会的创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新形态。2015年7月4日，国务院印发《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》。

“互联网+”的出现对经济发展、社会管理、行政事务、司法审判等各个方面都产生了重大影响。行政复议作为行政机关对具体行政行为进行层级监督的内部监督制度，是对公民、法人和其他组织合法权益进行救济的法定制度，也是以法治思维和法治方式解决行政争议的重要渠道和法定机制，在这种创新模式下要积极探索受理、审理机制创新。目前，行政复议申请一般采取口头和书面的方式，通过到案件受理中心、受理点采取书面提交，邮寄或口头表述等渠道进行。从拓展行政复议受理渠道，增强便民程度，增加行政复议透明度，提升行政复议公信力等角度都要求行政复议工作要不断适应和迎合“互联网+”的创新模式。

一、行政复议案件办理情况概述

行政复议指“行政相对人(公民、法人和其他组织)不服行政主体的具体行政行为，依法向行政复议机关提出审查该行为的申请，行政复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为的合法性与适当性进行审查并做出裁决或裁定的活动。”②这种法定机制和活动，对于推进依法行政、保障相对人合法权利等方面发挥了重要作用，而且今年来行政复议案件量在全国范围内都呈现数量上升、问题复杂、审理结果多元的变化趋势。近年来，随着经济的发展、新行政诉讼法的实施和互联网时代的影响，案件数量不断增加、案件类型不断丰富。

(一)全国行政复议案件情况

2015年我国行政复议案件总计141968件，其中54.59%以维持结案，9.11%被驳回，2.35%被确认违法，7.95%被依法撤销，0.33%依法进行变更，2.69%责令履行，1.17%调解结案，19.69%终止，2.12%做其他处理。从分布情况来看，经济发达地区行政复议案件比例较大，经济欠发达的地区行政复议案件比例较少。最少的西藏地区仅有42件，而广东省2015年行政复议案件有16155件。全国范围来看我国行政复议案件的数量成一个上升的趋势，案件的数量与经济发达程度有关。

(二)江苏省行政复议的现状

2015年江苏省共受理行政复议案件7672件，其中62.59%以维持结案，10.57%被驳回，2.89%被撤销，0.08%被变更，2.29%被确认违法，1.33%被责令履行，0.29%调解结案，18.8%终止结案，1.16%做其他处理。从总体来看，江苏省的行政复议案数量发展保持总体平衡，呈逐渐上升趋势，政府相关部门对行政复议案件进行了有效处理。江苏省的行政复议案件维持率高于全国平均水平。

(三)镇江市行政复议案件的现状

2015年镇江市受到行政复议案件共计197件，其中45.1%被维持，17.3%被驳回，3.6%被确认违法，3.1%被撤销，1.5%责令履行，0.5%被变更，27.4%终止结案，1.5%做其他处理。在新的行政诉讼法实施以后，行政复议案件数量急速增长，共同被告大量增加。与之前相比，行政复议类案件纠错率提高，从申请行政复议案件的情况来看，申请复议事项类型呈现多样化趋势，行政复议调解机制发挥了重要的作用，以调解结案的案件比重较大。

总的来说，《行政诉讼法》修订实施以后，行政复议案件数量呈现增长趋势，案件数量与经济发达程度大致呈正比，行政复议机关的压力不断增加，行政相对人对案件处理质量提出了更高的要求。在处理行政复议案件时案件维持率相对较高，案件维持率较高，一方面表明行政机关依法行政能力的提高，作出的行政行为经受住了行政复议检验。但从另一方面看，过高的维持率也会影响复议公信力。对于违法行政行为，应当坚决予以纠正，否则行政复议监督职能将流于形式，难以取信于民。行政复议数量的暴增使得行政复议机关的工作量和办理质量要求不断提升，行政复议机关将面对新的挑战与考验。

二、镇江e复议案件办理平台创新思考

针对行政复议案件数量提升，案件类型不断丰富，案件审理要求不断提高，镇江市在行政复议工作中积极思考，探索以“互联网+”模式构建“镇江e复议”行政复议案件办理平台，提升行政复议办理质量，拓展行政复议受案渠道，提升复议机关公信力。

(一)“镇江e复议”总体框架

开发内外网两套系统，开发安卓和苹果系统APP，构建十大功能，实现行政复议咨询、申请、审理、决定公开全部在平台上完成。

1.行政复议法律咨询。公民、法人和其他组织可以通过此平台咨询行政复议相关法律规定，已经行政复议的申请、办理程序等。

2.平台申请。通过手机、电脑登陆此平台后，以一定方式通过身份审核后，提交相应行政复议申请及相关材料。

3.平台受理。行政复议机构和具体办案人员，通过网上收到申请后，对申请进行审查，并作出是否受理的决定。

4.证据提交。通过平台提交行政复议过程中的相关证据及材料。

5.平台答答复。被申请人通过固定账号提交行政复议答复材料等。

6.内网办案。平台区分内外网，案件审理过程通过内网实现，特别是内部申请和相应不可公开的材料的内部共享。

7.平台送达。送达受理通知书、复议决定书等相关法律文书。

8.远程听证。通过平台实现多方视频听证程序。

9.相应公开。根据行政复议法和实施条例规定，实现相应公开，如审理进度查询公开，行政复议审理决定书网上公开等。

10.数据统计。对于办理的行政复议案件可以做出相应数据统计，生成统计报告，如申请人所属地区、案件类型、案件审理结果情况、复议纠错率等。

(二)“镇江e复议”模块设置

1.外网复议申请

系统通过互联网向社会公众提供行政复议的申请功能，提供复议指南、复议结果公示、案件进度查询、在线申请复议等功能。针对在线申请复议，要求提供采用短信验证码、身份证件照片及手持身份证件和承诺书的照片组合的方式确定申请人的真实身份，确定身份后才能进行用户注册。申请复议时，需支持申请人上传复议申请材料。用户登录外网复议申请功能后，可以查看本人的申请行政复议的历史记录，并查看结果或进展。

2.手机复议申请

参考外网申请复议功能，在手机端(安卓、苹果)实现手机版的申请复议功能，支持通过摄像头采集申请材料的功能。手机复议申请功能可以与外网复议申请功能进行配合，分别利用PC端文字输入的便利和手机端拍照功能的便利组合完成复议申请功能。

3.复议案件办理

按照行政复议的要求，支持行政复议流程在法制办内部的流转办理，支持从受理到办结的全过程流转，支持各类行政复议法律文书的自动生成。行政复议办理功能应支持接收来自外网或手机的复议申请，也支持在系统中直接登记行政复议案件。并支持在复议过程中通过外网用户答复或手机用户答复功能，要求被申请人在线进行答复，并接收答复内容。

4.被申请人答复

被申请人用户为固定用户。因被申请人为确定的下一级政府或本级行政部门。复议机构收到申请人的复议申请后，在办理过程中会要求被申请单位对申请人提出的行政复议进行答复。

5.手机用户答复

参考外网用户答复功能，在手机端(安卓、苹果)实现手机版的用户答复功能，支持通过摄像头采集答复材料的功能。

6.在线视频听证

行政复议过程中如果出现听证的情况，可以采用在线听证的方式，支持申请人、被申请人、行政复议机构分别在不同地点进行在线的视频听证。行政复议听证的主持人可以对听证的全过程进行控制，包括麦克风控制等。行政复议听证的全过程视频需要进行录制并保存到系统中作为复议办理过程中的材料。

7.短信邮件提醒

短信邮件提醒功能主要在系统运行过程中通过短信、邮件(也可以考虑采用微信、APP消息)等方式告知或提醒申请人、被申请人、办案人员及时访问各自的系统查看或处理行政复议。

8.数据统计和报告生成

针对申请人所属地区，案件的具体类型，被申请人情况，审理结果的类型，以及案件的申请时间等相应数据做出分析，形成相应直观分布图、结构图等，在此基础上每年自动生成一份行政复议案件情况分析报告。

三、“互联网+行政复议”模式对行政复议产生的影响——以“镇江e复议”为例

(一)对传统审理机制产生的影响

1.改变传统的证据提交和呈现形式

在传统的证据模式中，行政相对人需要将物证、书证、视听资料等当场交给行政复议工作人员，随着科技的发展，不同证据的形式呈现也在发生变化，在“互联网+行政复议”模式中，传统的证据要向电子形式的证据进行过渡，比如说物证，物证是指能够证明案件的真实情况的痕迹或者物品。它是利用物品的存在、外形、质量、规格、特征、痕迹等来证明案件事实的。③在行政复议中只能通过拍照巧录的形式将物证转化为照片，进行在线提交。然而行政相对可能会利用类似Adobe公司的Photo Shop软件，可以任意修饰、挖补、拼贴、甚至对颜色、对比度、光线和阴影等细节进行调整。④这就对行政机关工作人员提出了更高的技术鉴定要求。同样的书证等书面形式的纸质资料则通过扫描上传；而视听资料等则通过压缩打包等方式进行上传等等。可见，在“互联网+行政复议”模式中，所有的传统证据都将无法以原始存在的形式来展示，而只能通过一定技术手段录入，转化为电子形式的证据。当事人在提交证据时需要对证据进行技术上转化然后在上传到网站。关于“电子形式”的界定可以参考印度《1999年信息计技术法》的规定，即“由介质，磁性物，光学设备，计算机内存或类似设备生成，传递，接收，存储的任一信息的存在形式”⑤。电子形式的证据是对传统证据的一种网络再现，具备传统证据的证明力，当然行政相对人和行政机关要对其提交的证据的真实性负责。以电子形式提交证据是对传统证据模式的挑战，但是科技的发展也确实在改变传统的证据理念，我国目前在法律上并未否定电子证据的存在，所以在“互联网+行政复议”模式中广泛采用电子形式的证据，是对证据提交和呈现形式的改变。

2.改变了电子文书送达形式

我国《行政复议法》第31条规定，行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。在“互联网+行政复议”模式中，行政机关将采用在线送达的方式进行送达，不可避免的涉及到行政复议决定书生效时间的问题。传统的送达方式采用的是邮寄或者直接送达，并以此而确认送达的时间，但在新的复议模式中，可以采用采用电子邮件、在线传送的方式进行送达，当事人可以通过电子签名的方式确认送达。我国《电子签名法》第十四条规定，可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力。当事人可以通过手机app或者网络平台进行电子签名以确认送达。经过电子签名的文书视为已经送达。

3.听证制度将发生大变革

我国《行政复议法》并未专门规定行政复议听证制度，并且规定行政复议原则上采取书面审查方式进行。但该法第二十二条规定，如果申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构(复议机构)认为有必要的，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。在“互联网+行政复议”模式推出后，行政复议机关将会通过网络直播的形式进行听证，这样的听证制度使得听证人员足不出户就可以完成听证程序，行政复议机关也将大大提高组织听证的效率，减少成本。也就是说行政听证制度将会结束“茶话会”的时代，迎来“网络直播”的时代。

(二)对申请人的便捷影响

1.拓宽了行政相对人提出行政复议申请的渠道

2007年颁布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十八条规定，行政复议的可以以电子邮件的方式提出，首次肯定了行政复议的申请可以通过互联网以电子邮件的方式提出行政复议申请，也表明了立法者当时就考虑到了互联网将对行政复议法实施产生的影响。在“互联网+行政复议”模式运行之前，行政相对人对政府相关部门的行政行为提起行政复议只能采用书面形式提起申请，有条件的可以采用电子邮件的形式提出申请。这就意味着行政相对人想要提出行政复议必然要付出一定的时间成本、邮寄成本、交通成本、人力成本等等。“互联网+行政复议”模式的出现，是行政相对人提出行政复议的新渠道。行政相对人可以通过网站、手机app的渠道直接提出申请，并可在线提交证据，查看处理结果，进行法律咨询等等。在一定程度上降低了行政相对人进行行政复议的成本，为行政相对人提供了便利。

2.方便了相对人对行政权的监督

我国的行政监督体系以内部监督为主，外部监督较为缺乏，公民很少参与到行政监督中去。公民对行政权的监督是避免行政权无限扩张的一种方式。“互联网+行政复议”模式的推出，可以使相对人广泛参与到行政监督中去，公民可以通过网络平台和手机软件对行政复议案件的程序、处理结果等进行监督，通过在线进行听证，并可以在线对行政复议工作提出意见。申请人不了解案件的处理依据和程序成为了当前行政复议公信力不高的重要阻力，“互联网+行政复议”模式的出现使得行政相对人能够能够在线提起行政复议申请，并且对处理的程序和依据有所了解。相对人在行政监督权的同时对行政复议工作也会更加了解，加强行政机关与相对人的有效沟通。

3.符合了行政复议快捷便民的特点

行政复议是一种行政救济制度，具有不可替代的作用。行政救济就是在公民、法人和其他组织的合法权益遭受违法的或者不当的行政行为侵害时，由有权的国家机关根据受害人的请求，给予法律上的保护。⑥故行政复议不同于行政诉讼，行政复议是一种自上而下的内部监督活动，其最大的优点是快捷便民。此外行政复议还具有一个突出特点即行政复议机关不仅能对行政行为的合法性进行审查，而且还能对其合理性审查。“互联网+行政复议”模式将行政复议快捷便民的优势发挥的更加充分，行政相对人提起行政复议申请比较方便及时，案件处理的效率也极大的提高。

(三)对复议机关、机构的全新要求

1.对行政复议办案人员的素质提出了要求

“互联网+行政复议”模式推出后，对处理行政复议的工作人员提出了更高的要求。行政复议的工作人员在具备专业的行政复议知识的同时也要具备在通过互联网和手机app上进行熟练操作，行政复议工作人员要熟练掌握系统的操作、电子形式证据的审查、系统维护、编程等等技能，也就是说进行行政复议的工作人员不仅仅是专业的法制人才，还要具备互联网与计算机的相关专业知识。这些是对行政机关工作人员专业技能的考验，政府部门应该对行政工作人员进行专业的培训，提高行政工作人员的技能，也要招贤纳士，招录专业人才。政府机关的工作人员要积极学习相关专业知识，迎合信息时代的要求。

2.行政复议机关的工作量的增大和工作质量的提升

互联网与行政复议的结合赋予了行政复议工作更多的互联网的属性。首先互联网具有便捷性和及时性，“互联网+行政复议”模式为行政相对人提供了极大的便捷并降低了复议成本，这会导致行政复议案件数量增多，会有更多的行政相对人提出行政复议申请。这会使得行政复议机关的工作压力不断增大。其次互联网平台具有公开性与共享性，在互联网平台上开展行政复议工作时，政府工作的所有情况都会被公诸于众，行政复议的处理程序将会更加透明化，公民可以通过网络平台全程监督，能够随时对行政复议工作进行监督并提出相关的建议，这样行政机关必须依法办事，依规则办事，减少了不负责任的可能性。行政复议是一种行政救济方式，同时也兼顾着行政监督的职能，行政相对人在对行政机关的行政行为不服时可以进行行政复议，行政复议比行政诉讼的成本低也解决问题的效率高，在“互联网+行政复议”模式中，行政相对人进行行政复议的成本更低，效率更高，提出行政复议申请也更加容易。行政复议机关处理的案件数量激增、质量要求提高、受到简单更加广泛。行政机关将面临空前的压力。

“互联网+行政复议”模式是信息化时代对政府工作模式的大变革，也是政府机关积极追逐时代潮流敢于自我更新的表现，这种新的工作模式在运行之初可能会面临各种问题与不足，但不能因此否认符合信息化时代的要求。更重要的是该模式主要是为了行政相对人采用便捷高效的方式解决行政复议的问题，维护行政相对人的利益，方便公民行驶监督权，是一项便民之举，也是一项变革之举。

[ 注 释 ]

①崔丽梅.“互联网+’，对当今时代的影响[J].行业观察(信息与电脑)版，2016(3).

②王青斌.行政复议制度的变革与重构[M].北京：中国政法大学出版社，2013.2.

③何家弘，刘品新.证据法学[M].北京：法律出版社，2008.48.

④蔡海宁.信息网络与高新技术法律前沿[M].北京：法律出版社，2009.59.

⑤何家弘.电子证据法研究[M].北京：法律出版社，2002：5-6.

⑥章剑生.行政程序法基本理论[M].北京：法律出版社，2003.

*江苏省教育厅高校哲学社会科学研究资助项目，电子法庭审判模式理论研究(2012SJB820004)；江苏大学人文社科基金青年项目，江苏省电子法庭审判模式理论研究(JDR2008013)。

D922.3

A

2095-4379-(2016)33-0029-04

薛国荣，镇江市法制办，主任，江苏镇江法治政府研究院，院长，镇江市仲裁委，秘书长；冯琳，江苏大学，讲师，镇江市法制办，副主任，江苏镇江法治政府研究院，副院长。