我国宅基地使用权制度的反思及完善

2016-02-01姚聃

法制博览 2016年23期

关键词：法律制度使用权宅基地

姚　聃

深圳市宝安区人民法院，广东　深圳　518133

我国宅基地使用权制度的反思及完善

姚聃

深圳市宝安区人民法院，广东深圳518133

摘要：我国农村宅基地使用权制度作为一种具有中国特色的制度，由于经济发展和社会不断变化，在宅基地使用权的取得登记、管理规划、流转以及继承方面出现了一些问题，有必要加强立法完善宅基地的有偿使用和有期使用制度、完善登记和回收制度，设计有限制的流转制度和继承制度，加强对宅基地使用权制度的管理并保障农民的合法权益。

关键词：宅基地；使用权；法律制度

我国的农村宅基地使用权制度具有其独特的历史渊源。它是在公有制和农村公社化运动的基础上，经过政策变迁以及相关立法进一步演变产生的。尽管在新中国建立的前期，该制度曾带来了一些积极的社会效应，客观上巩固了新中国的经济基础并维护了社会的稳定，但是随着改革的深化发展和农村城镇化，农村宅基地使用权渐渐产生了一些问题，该制度无法适应变化的社会情况，宅基地使用权的流转、登记、监督等方面的弊端不断暴露，本文通过系统分析法和理论联系实践，尝试对我国当前农村宅基地使用权制度存在的主要问题进一步剖析，揭示其制度的缺陷，从法律规范的角度提出相应的建议。

一、农村宅基地使用权的基本概念与法律特征

农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员对农村和城市郊区集体所有的农村宅基地所享有的占用、使用、受益的权利。这种用益物权不同于其它国家公民直接对土地享有的所有权，它是我国物权法体系中一个特有概念。农村宅基地使用权允许权利人在农村宅基地上建造住宅及附属设施，但不允许用于经营性建设。从比较法的角度出发，西方以英美为代表的资本主义国家立法通常规定土地私有制，而中国的土地属于国家和集体所有。这项制度的设计有背后的原因，在中国历史上，土地私有制最终都会导致土地兼并出现和许多贫农丧失人身自由等严重破坏社会秩序的现象。因此，国家为从根本上保护农民利益，由村集体分配土地使用权，限制其流转，所以它有无期限性，无偿性和福利性等性质。

(一)福利性

由于我国是农业大国，尽管随着经济发展和社会进步，我国农民生活有了很大改善，但是依然需要国家的政策扶持。作为一项福利性权利，宅基地使用权的地位由国家法律和相关行政法规所确认，同时也受到立法保障。

(二)权利主体的身份依附性

农村宅基地使用权的福利性决定了它适用主体范围的有限性，根据我国宪法和相关法律，国有土地的使用权主体可以是符合法律规定的公民和组织。与此不同，国家通过立法特殊保护，农村宅基地使用权的主体不能是城市的居民，城市居民不得通过买卖、租赁等方式成为合法使用主体，其主体只能是集体经济组织的成员，作为一种社员权基于身份而取得的。

(三)权利的无期限性

农村宅基地使用权之所以成为一项特殊用益物权，其中一个原因就是它的无期限性。与土地承包经营权和地役权等其它用益物权设立时，由当事人之间协议约定期限不同。农村宅基地的取得由法律规定，而法律并没有明确农村宅基地使用权的期限。因此在实践中，主要满足使用主体条件，经合法程序获得，农村宅基地可长期使用。

(四)权利的限制性

作为一种国家通过立法特殊保护的权利，农村宅基地使用权在具有福利性的同时其用途也受到严格限制。由于该项制度的立法本意是通过保障农民的基本生活条件，进一步维护农业的发展和国家安稳。尽管在实践中，许多农民把农村宅基地上的建筑物同时作为住房和经营性用房，但这是不合法的。

二、我国现行宅基地使用权制度的发展与演变

农村宅基地使用权制度的发展和成熟经历数十年的演变。在新中国建立前期，由于土地改革尚未完成，农民拥有土地的所有权，因此不存在公有制为基础的宅基地使用权制度。一直到1963年，农村宅基地使用权的基础才经立法得以确立。在改革开放后，农村和农民的生活状况发生极大改变，为适应新的社会形势，全国人民代表大会相继通过《土地管理法》、《物权法》对相关问题作了进一步规定，在审批管理、用地限制、用地规划等问题上进行调整。

这项制度自我国建立以来经数代人的摸索探究逐渐完善，它形成了以宪法为统帅，法律为框架，行政法规和司法解释为具体实施细则的一个庞大运转体系。《宪法》对农村宅基地使用权制度的规定主要是体现在确认其法律地位和性质上，《宪法》明确规定的农村土地所有权归于农村集体①，农民不享有所有权，且在第10条第4款中规定了禁止农村宅基地所有权的买卖，但可以依照法律规定转移土地使用权。除了《宪法》外，《物权法》也对农村宅基地使用权做出相关规定和调整，但《物权法》仅仅以四个条文对宅基地使用权的地位和性质加以确认，《物权法》第153条将具体的规定转移给土地管理法和其他法律。

三、我国农村宅基地使用权制度存在的问题

(一)取得制度不完善

1.取得主体不明确

我国法律虽然明确规定一户只能申请一处宅基地②，但这种表述相对模糊，因为“户”本身不是一个明确的单位，也没有相应的法律、法规或者司法解释进行具体规定。尽管在实践中通常参照户籍管理上“户”的规定，但两种并不属于同一范畴。

2.取得程序不合理

法律规定程序要求由县级人民政府批准。尽管以行政手段来管理可能更具有效率，这在法理上是站不住脚的。宅基地使用权的分配应当由其所有权主体即农村集体组织内部以民主方式来实现，这是物权所有人的基本权利，为方便管理而不当扩大行政权的另一面即侵犯了农民的应有权益。

3.取得形式不合理

宅基地使用权大多为低价取得，随着社会发展形势变化其弊端已经越来越大，农民为谋求更大利益，盲目要求申请更多的宅基地，同时抢占，农户相互买卖等现象暴露一系列问题。

(二)登记不规范

农村宅基地使用权作为一项对我国当前庞大农民集体有巨大影响的权利，其登记缺乏统一完善的法律制度和程序，按照《物权法》对不动产物权变动的规定，不动产物权的变动除法律另有规定的以外都需进行登记，但是《土地管理法》第13条和《物权法》第155条的规定过于笼统不具备实践的操作性，对于具体的登记机关、内容和、程序都没有明确的规定，各地差异较大，这种制度的不完善最终导致地方的宅基地登记混乱，不规范给地方行政带来压力。

(三)审批、管理不完善

尽管立法对农村宅基地的划拨审批严格，但是由于审批的行政色彩过于浓厚，其中许多县镇及乡村干部的权力较大，缺乏相应的监督往往滋生权力寻租现象，导致农村宅基地土地分配不公，严重损害农民权益。另外，在经济相对较落后的地区，由于缺乏有效的合理规划，村民在分得宅基地后一般按照个人喜好进行建设和利用，这种混乱的建筑不利于农村的交通和村民生活的便利。部分农民将自己的宅基地以出租或转让的方式谋利后在承包田中发展居住点，破坏耕地红线，降低农业产量，危害了国家安全。

(四)流转制度不健全

尽管在立法中受限制③，在利益驱动下，宅基地使用权的流转是普遍存在的客观事实，法律制度的设计对社会问题适宜引导而不宜堵塞。然而法律以全盘否定的方式未加以引导疏通，不仅仅没有解决问题，反而适得其，不利于监管。因此尽管该项权利的流转在立法不得认可，但从实际情况考虑存在问题，缺乏必要的审批程序和登记程序以及公示程序。物权作为一种具有强大效力的支配权和对世权，如果没有法定的公示方式就得不到保障，自然也就无从监督，因此相关的权力人员侵占土地非法获取收益的行为，难以根除和制裁。

(五)继承制度缺失

作为一种特殊的不动产，宅基地能否继承这个问题未从现行立法中找到答案，《物权法》没有具体规定，而《继承法》的规定也未提及宅基地。对于继承人属于本经济集体内成员的，由其直接继承宅基地及房屋，省略重新申请宅基地的程序，既符合经济效益同时也是合法的。当继承人已不是集体组织成员时，当前法律缺乏相应的规定。从我国各地的做法上看主要有三种思路。第一，无条件允许继承，即只要继承人符合法定资格，将宅基地使用权及建筑在其上的房屋视为被继承的财产，统一继承，这种做法简单但有欠妥之处。第二，房屋允许继承，但宅基地上的房屋灭失后，继承人丧失宅基地使用权，由农村集体经济组织收回宅基地，这种方式有一定合理性，但容易受到继承人的恶意躲避。第三，回收补偿制，被继承人死亡后，房屋及宅基地使用权由集体经济组织收回，只对继承人的房屋价值给以补偿。

四、对于我国农村宅基地使用权制度完善的些许建议

(一)健全使用权取得制度

我国采用无偿或低价取得农村宅基地政策，一方面满足了农民生存需求和保障农民福利，但另一方面也导致了一些弊端，如宅基地的盲目扩张和村民的乱占抢占土地等现象迭出不穷。我国应该根据各个地区实际情况建立有偿取得制度，对超出标准范围的宅基地进行有偿使用，我国可以通过经济手段结合行政手段来调节土地分配，使资源配置合理高效。在这个过程中，立法部门须以充分保障农民权益为基础，不能降低农民的生活水准或者增加其生活负担。立法部门可以根据农民的生活地区以及经济收入来划分缴费的区域和等级，确保低收入农民依然可以低价取得宅基地。在经济发展差及收入水平低的地方，我们应该坚持无偿或低价取得制。另外，国有土地中建设用地规定了具体的使用期限，而农村宅基地使用权期限没有相关规定，存在立法空白，这不利于未来构筑城乡一体化的房地产市场。

(二)健全登记和回收制度

我国《土地管理法》规定，农村宅基地使用权经审批取得，该法未明确要求登记。在实践中存在大量的农村宅基地使用权都没有登记或者登记不完善现象，这种情况导致了许多权属不清引起的纠纷。健全相关登记制度以及规定具体的机关、程序，有利于明确权利人的权利和义务，明晰产权，减少纠纷。此外，对于该项权利的登记制度适宜采用“登记对抗主义”。一方面，由于农村属于熟人社会，邻里之间相互熟悉，对于农村集体内部宅基地的使用状况一般都比较了解，只需登记就足以明晰产权、保护善意的第三方。另一方面，有助于提高运转效率降低社会成本。

(三)健全规划制度

农村宅基地作为一项建设用地指标，应该根据当地自然状况和人口数量等因素合理规划。当下我国农村整体土地规划既不科学也不协调，对于农村宅基地更是缺乏合理的布局。因此，一方面，政府应该健全宅基地规划审批制度，对申请宅基地的主体、宅基地所在地点、宅基地面积等进行审批。另一方面，政府还应该建立相应的监督制度，对宅基地使用情况进行核查，对违法违规建筑及时整改，保护土地资源。通过管理机关以一年一审或两年一审的形式来检查持证人与宅基地使用者是否一致，土地用途、面积、位置与土地登记是否一致，用地有无违法行为等，如不符则应及时更正信息，如存在违法情况则须及时监督整改。

(四)健全流转制度

我国《物权法》规定，宅基地使用权人经集体同意，可在本集体内转让，禁止城镇居民在农村购置宅基地。宅基地使用权的流转受限，本意是为了保护农民的合法权益，由于城市居民和农村农民之间经济实力不对等，可能导致农民资源受到侵蚀。然而这种保护也不利于资源配置效率，我国应完善其流转制度。第一，将该权利的流转主体有本集体扩张到农民集体，其他没有宅基地的农村集体经济成员除了申请以外也可以通过交易获得宅基地。第二，规定具体的流转条件，流转的土地必须符合村镇规划且不得改变用途，流转的土地使用权必须产权明晰，有合法的土地权属证书等证明土地的使用权。第三，产权变动需登记，农村宅基地对其他农民集体转让时应当经农民集体同意，并且在土地管理部门进行登记。

(五)健全继承制度

对于该项特殊用益物权继承的完善应当从以下几个方面入手。首先，立法机构应当从客体作适当限制，可继承的宅基地使用权必须是已建设有房屋的宅基地使用权，如果是空置的宅基地不得继承，防止不合法的谋取侵占宅基地。其次，对主体也应分不同情况作相应规定，对于本集体经济组织内成员，当然有权继承宅基地及其建筑物，这种做法省略重新申请的过程也有利于资源使用，自然不受主体资格的限制。但是继承发生以后，宅基地使用权的使用主体变更，如原有的单位“户”中人数减少，则可能会导致人口与宅基地面积不相符等情况。因此，如果房屋及宅基地使用权无法分割的话，政府部门应适当收取一定费用，对于超过标准面积的数量，在土地登记簿、宅基地使用证上注明。这种情形是非永久性的，在房屋拆迁、整改以后再由集体经济组织重新确定使用权。如果继承人为非本集体经济组织成员的，则继承人和宅基地上的不动产可以先由经本村登记，然后由符合申请农村宅基地的主体集体参与拍卖，而继承人从拍卖所得款中获得补偿。

五、结论

宅基地使用权作为一种我国特有的，在长期实践中发展形成的用益物权，在我国经济发展和社会稳定的历史发展阶段中发挥了不可替代的作用，但在现阶段中存在了相当大的问题制约着农村发展和安定，主要表现在宅基地使用权取得、消灭方面的问题，登记不规范、审批管理缺乏规划基础，宅基地使用权流转的法律秩序欠缺以及缺乏完备的继承规范等。笔者主张通过建立相关制度来加以完善，主要是建立适度合理的宅基地部分有偿取得和有期限使用制度、完善宅基地使用权的登记、流转和继承制度。当前我国农村人口依旧巨大，而宅基地使用权作为农民生存的基本条件关乎集体经济组织成员的利益，我国应该通过完善立法来充分保障农民的利益。

[注释]

①<宪法>第10条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；农村宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有.

②<农村宅基地管理条例>第2条第5款规定：严格宅基地申请条件.坚决贯彻“一户一宅”的法律规定.农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省(区、市)规定的标准.

③<土地管理法>第63条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设.

[参考文献]

[1]张奇.农村宅基地法律问题探析[J].财贸研究，2005(2).115.

[2]孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J].法学评论，2005(4).23.

[3]陈炜，邱祥云.当前宅基地使用管理的对策与措施[J].国土资源，2004(10)：35-36.

[4]王利明.物权法研究[M].北京：中国人民大学出版社，2002：474.

[5]王卫国，王广华.中国土地权利的法制建设[M].北京：中国政法大学出版社，2002：135.

[6]许建苏.农村宅基地使用权制度探讨[J].河北法学，2006(11)：102-105.

[7]刁其怀.农村宅基地使用权制度存在的问题及改革方向[J].农村经济，2011(10)：82-85.