对复议机关作行政诉讼共同被告的思考

2016-02-01王淑玉

法制博览 2016年27期

关键词：行政诉讼法行政复议被告

王淑玉

郑州大学法学院，河南　郑州　450001

对复议机关作行政诉讼共同被告的思考

王淑玉

郑州大学法学院，河南郑州450001

新《行政诉讼法》第26条第2款规定了复议机关决定维持原行政行为的与原行政机关为共同被告。此条款主要是为了解决实践中复议机关为了不当被告而故意维持原行政行为的现象。本文拟通过分析复议案件被告的确定、复议机关作共同被告的原因以及修法之后实践中存在的一些问题，对我国这一制度进行探讨。

复议机关；复议维持；共同被告

一、新法中规定复议机关作被告的情形

(一)复议机关维持了原行政行为

新《行政诉讼法》第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)第6条第1款的规定，“复议机关决定维持原行政行为”包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。由此可知，复议机关决定维持原行政行为既包括对原行政机关作出的处理结果予以肯定和支持，还包括复议机关在受理当事人的复议申请之后，认为该复议申请或请求不应得到支持，于是作出驳回当事人的复议申请或请求的情形。但是，复议机关认为复议申请不符合受理条件而驳回申请的除外。因为此属于对行政复议受案范围的认定，不是对原行政行为效力的维持和肯定，因此不属于“复议维持”。

(二)复议机关改变了原行政行为

新《行政诉讼法》第26条第2款规定：“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《适用解释》第6条第2款规定，“复议机关改变原行政行为”是指复议机关改变原行政行为的处理结果。可见，此处的“复议改变”为狭义上的改变，仅指改变了原行政行为的处理结果。如果复议机关改变了原行政行为所依据的主要事实证据，但没有改变法律依据，也没有改变处理结果，则不属于“复议改变”。而且，如果复议机关改变了原行政行为作出的法律依据，并对行为的定性产生了影响，但因为没有改变处理结果，此种情况也不属于“复议改变”。

(三)复议机关在法定期间内未作出复议决定

新《行政诉讼法》第26条第3款规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”该条规定的原因在于复议机关在法定期限内未作出复议决定时，原行为和复议机关的不作为同时对原告生效，侵犯其合法权益，因此原告不仅可以选择以原决定机关为被告，也可以选择以复议机关为被告。

二、复议机关作共同被告的原因

(一)避免复议机关不愿作被告而故意维持原行政行为的做法

由于我国旧《行政诉讼法》第25条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。”因此复议机关常常为了不作被告而故意维持原行政行为。导致我国有很高的复议维持率，未能使行政复议发挥应有的作用，复议虚化，程序空转问题严重，因此有必要对原有制度作出针对性的改革，堵上法律的漏洞。因此新法中规定复议机关作出维持决定时作共同被告，以此来避免复议机关一味维持的做法。督促复议机关认真负责地审查原行政行为，更多的在行政系统内部解决行政争议，提高行政复议的公信力。“共同告”的机制会使得复议机关与原机关互相制约，原机关迫于压力，为了不使复议机关作被告，会充分考虑多种因素，谨慎的作出行政行为。同样，复议机关会因为不论是改变还是维持原行政行为，都会作被告时，便会更加客观公正的审查原行政行为。因此，新《行政诉讼法》的修改，无论从法理还是现实的角度，都是符合行政复议制度的最初用意的，使其更加积极地履行职责。[1]

(二)复议机关的维持决定是一个新的行政行为

复议维持决定是行政复议机关对申请人提出的复议申请所作的一个具体行政行为。尽管它没有赋予申请人新的权利，也没有要求其履行新的义务，只是对原行政行为的一种确认，但它毕竟是一个新的具体行政行为，可以看作是复议机关随后也作出了一个在实质内容和外观形式与原行政行为相同的行政决定，故把作出维持决定的行政复议机关作为被告也是符合法理的。[2]因此复议申请人在向法院起诉时可以把原行政行为和复议决定都作为诉讼对象，使人民法院对原行政行为和复议决定分别作出评价。根据我国旧《行政诉讼法》第25条第2款的规定，如果复议机关维持了原行政行为，那么原行政机关为被告。如果法院撤销了原具体行政行为，复议维持决定肯定是无效的，但此种情况是不合理的，因为从新《行政诉讼法》第75条的规定可以看出，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形时才可认定为无效，如果复议机关作出维持决定是于法有据的，没有重大且明显违法的情形，则不能因为原行政行为被法院撤销而认定复议维持决定无效。[3]

(三)能够更加有效的监督行政机关履行职责

在理论界关于行政复议的性质有几种不同的观点，有的认为行政复议是一种准司法行为，有的认为它是一种纯行政行为，还有的认为它是一种兼具行政和司法性质的双重行为。笔者同意最后一种观点，行政复议决定是由行政机关作出的，不是司法机关作出的，所以它只是具有司法行为的性质，但不是准司法行为。而且也不同于普通的行政行为，毕竟复议机关充当的是居中裁判的角色。因此我认为它是一种兼具行政和司法性质的双重行为。既然行政复议也是一种行政行为，即使维持了复议申请，但复议机关仍然是作出了一个新的行政行为，理应受到人民法院的监督。人民法院只需对复议维持的决定作程序性审查即可，从而能够更加有效的监督行政机关履行职责。

三、复议机关作共同被告在实践中出现的问题

(一)复议机关会倾向于以不符合受理条件为由拒绝受理复议案件

从新法的规定中可以看出，只要经过复议，复议机关作被告的可能性是非常大的。根据《适用解释》第6条第1款的规定，“以复议申请不符合受理条件为由驳回”的情形不属于“复议维持”。因此，实践中复议机关往往会倾向于以不符合受理条件为由驳回申请，这样复议机关可能就不会当被告了。因此，该司法解释的规定会不会导致行政复议受理难的问题呢？如果实践中复议机关为了不作被告而大量的以不符合受理条件为由驳回申请的话，便会严重影响行政相对人的合法权益，而且与行政诉讼法修改的初衷也是相违背的。[4]

(二)行政复议机关案多人少现象日益明显，应诉成本大幅增加

新法实施以来，行政复议机关复议和应诉的压力明显增大，特别是省级人民政府和市级人民政府的法制机构，工作量激增。一方面，法制办工作人员需要在复议程序中解决行政争议；另一方面，他们还需要代表政府出庭应诉。面对应诉案件的激增，案多人少的现象日益明显，有的地方法制办从其他政府职能部门借调一些工作人员，或招募一些法学院的实习生，来解决人手短缺的问题。像地方政府的应诉工作一般仅限于本行政区域内，但中央部委的应诉工作确是在全国范围内。新《行政诉讼法》第18条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”在复议维持的案件中，当事人往往出于便利的角度考虑，会选择在原行政机关所在地法院起诉。这样就会导致中央部委工作人员到全国各地法院出庭应诉，使应诉成本大幅增加。[5]

(三)级别管辖的错位

《适用解释》第8条规定：“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”该条规定与新《行政诉讼法》关于级别管辖的规定在某些情况下是相冲突的。例如，当事人不服县政府工作部门的处理决定，向县政府申请行政复议，最后县政府维持了原行政行为。此案中，如果当事人向法院提起诉讼，以县政府部门与县政府为共同被告，按照《适用解释》第8条的规定，本案由基层法院管辖。但根据新《行政诉讼法》第15条的规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，一审由中级人民法院管辖。此案中，县级政府作为被告的，一审应由中级人民法院管辖。由此可以看出，最高人民法院司法解释的规定会让本该由中级法院管辖的案子转而由基层法院管辖，明显违背了立法者修法的目的。修法之前我国基层法院在很多方面受制于地方政府，地方政府干预现象非常严重，很难对行政案件进行公正的裁判，所以新法规定提高审级来减少地方政府的干预，但《适用解释》的规定却在某些情况降低了审级，这显然会影响案件的公正审理。