全面依法治国背景下大学生村官再审视*

邹　星　汪忠瑞

南京航空航天大学，江苏　南京　211106



全面依法治国背景下大学生村官再审视*

邹星汪忠瑞

南京航空航天大学，江苏南京211106

近年来，大学生村官成为基层建设重大推力，但在实施过程也存在不少法律问题，甚至有违法的嫌疑。在全面依法治国背景下，笔者将重新审视该政策，为推进农村法治建设提供建议。

依法治国；大学生村官；合法性；基层

一、问题的提出

依法治国在1999年就写入了宪法，其最基本要求是有法可依。2014年中共十八届四中提出全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。依法治国不仅是对当下的要求，而是对过去、未来所有行为的要求，具有溯及力，及时审视并修正不符合法律规范的政策是依法治国的应有之义。近些年新农村建设不断推进，大学生村官政策发挥的良性效应越来越明显，但也存在诸多问题。大部分学者研究时都默认了该政策的合法性，基本是从合理性层面探讨；有的学者以政策实行中的政绩作为标准，认为政绩是合法、合理的标准；也有学者认为该政策缺乏法律依据。可见理论界对该政策的合法性研究存在争议。笔者认为，全面依法治国背景下，合法性是政策实施的基础。

二、称谓的厘清

1995年江苏省率先实行大学生到农村担任干部政策。紧接着，各省市都推行引导大学生下基层的政策，被称为“大学生村官计划”。2005年，中央办公厅、国务院办公厅下发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》(下称“意见”)，使大学生村官计划首次有了中央层面的认可，并将其作为一项中央政策来推行。随后中央部门也相继发文规范政策的实施。

《意见》规定“(大学生)到农村就业的，可通过法定程序安排担任村党支部、村委会的相应职务。”实践中经过选拔的大学生会被安排到基层，其主要职责是协助村干部处理事务，一般担任村党支部书记或村主任助理以及其他“两委”职务。学界和民间将上述统称为“大学生村官”。这样的称谓虽然简单方便，但符合该政策的内涵吗？是否会有误导？

“官”在现代汉语词典当中的解释核心在于履行公职。与此最相近的概念是公务员，我国《公务员法》第二条规定“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”受传统官本位文化的影响，公众一般理解的“官”大多指国家机关工作人员，尤其是领导职务公务员。笔者在基层农村调研时曾就此问过不少村民，大部分认为政府人员就是“官员”，笔者所在学校学生及周边居民基本都认为“官”与公务员没有区别。

称谓导致公众所理解的“大学生村官”内涵基本等同于“基层公务员”，一方面传达了错误的信息，导致公众误解，违背了政策的初衷；另一方面给大学生造成错觉，以为基层也逐渐纳入国家公务编制，刺激其盲目投身基层。

实际上大学生“村官”并不是“官”，虽然享受部分国家补贴，但不纳入国家编制，不是公务员。大学生在基层协助村干部处理村务，开展扶贫、支教等工作，利用所学为基层发展提供指导建议。其不享有决策权，只享有建议权，在性质上属于“助理”或“顾问”地位。在内涵和本质上，大学生村官是在一定时期内运用自身专业知识在农村基层从事辅助和服务性事务的工作者，其外延则涵盖了所有由政府选派到农村协助村务管理的高校毕业生。结合中央文件精神，笔者认为对该政策较为贴切的称谓应该是“大学生基层助理”，可以简称为“村助”。但为讨论方便，本文仍采用“村官”这一称谓。

三、政策合法性审视

(一)形式合法性

根据目前的法律，大学生村官缺乏合法地位。如前所述，其身份属于助理。《宪法》赋予基层自治权。《村委会组织法》(下称“村组法”)规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”并未明确规定“大学生村官”或“村委会助理”等职位。《村组法》在性质上属于公法，是授权性法律，旨在限制公权，保障基层自治，需要严格遵循“法无授权即禁止”原则。大学生村官协助处理基层事务，涉及不特定群体利益，具有公共性，不属于个人事项。因此，在法律没有明文授权的情形下，大学生村官职务缺乏直接法律依据。

但大学生村官是否属于村委会委员呢？该法第十三条规定了选举的条件，对于户籍不在本村的，必须居住一年以上，且要经过村民会议或村民代表会议同意才能参与选举。大学生异地求学，基本不具有当地户籍，所以不能当然成为村委会成员，至少要一年后才有可能成为其成员，拥有合法性地位，但其合法性地位不是大学生村官身份的合法，而是其作为委员具有合法的依据。大学生村官本身仍然处于非法地位。根据中央组织部的权威解释，大学生“村官”也不属于该法所规定的村委会组成人员，而是“村级组织特设岗位”人员，其身份无法律依据。

但笔者认为衡量一个政策的合法性不能断章取义，还应从政策的发展历程层面分析。大学生村官政策源于改革开放初期，当时很多政策都具有开创性，但立法工作并没有跟进，出现了政策突破法律的情形。当时我国对基层管理的主要依据《村组法(试行)》，同样对大学生村官未作规定，属于禁止，但随后修法有了变化。笔者认为可以通过对法律解释得以正名。1998年及之后的《村组法》均明文规定了“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”，但1987年的《村组法(试行)》只规定了村民可以制定村规民约。笔者认为“自治章程”涵盖了基层自治事务的自主管理，而村规民约侧重于民间纠纷、习俗等民事领域，此处的自治章程可以解释为法律对村民会议的授权，其可以制定自治章程，而章程属于基层自治的范畴，可以就本地区的事务作出规定，自主实行“大学生村官”制度。因此，大学生村官是存在间接法律依据的。

(二)实质合法性

《宪法》规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《村组法》规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。由此可见，我国在宪法和法律层面上确立了基层自治制度，确保基层人民当家作主，自己管理自己的事务，禁止外部权力的干预。

但地方和中央依靠行政权力推行“大学生村官”政策，使得政策带有浓厚的行政权色彩，尤其是中央出台的行政性质文件，明确了政策的实施程序及优惠等扶持，鼓励大学生下基层，并建立相应的配套措施，将其与公务员招录、基层干部任职等制度衔接起来，虽然形式上看似行政指导意见，但实质上属于具有普遍约束力的行政规范文件。政策本身行政权的烙印使行政权力渗入了基层，导致基层群众自治制度被行政权力侵蚀。行政权天然具有侵略性和扩张性，在行政权缺乏宪法审查的背景下，其扩展更加肆无忌惮，基层自治沦为行政权的附庸只是时间问题，最终将架空基层自治。若行政权力公然违反《宪法》，依法治国只能纸上谈兵。虽然大学生村官政策形式上有法律依据，但实质上仍处于违法边缘。

四、存在的问题

(一)宏观层面：盲目更风，追求绩效

中央文件中出现了不少数据引导政策的实施，而地方政府往往盲目跟风，把指引当指标，为了在形式上紧跟中央，不顾当地实际情况，大搞“形象工程”、“政绩工程”，导致大学生村官成了摆设、“花瓶”，造成人才和资金的浪费，引起大学生和当地群众失望和不满。

(二)中观层面：地位尴尬，民众误解

“大学生村官”称谓本身带有一定的误导性，使民众产生误解，形成错误的观念，错误观念的形成比政策本身的错误危害更大，错误观念的逐渐累计将直接导致政策失去社会基础。由于政策缺乏法律依据，实践中的大学生村官既不是公务员，也不是村干部，同时又不是村民，处于四不像的尴尬境地。

(三)微观层面：意识欠缺，水土不服

由于中央和地方对于大学生下基层给予了诸多优惠，导致部分大学生不是完全处于建设新农村的动机和理想下基层，其往往带有功利心态，作为自己的“曲线前途”。持这种心态的大学生村官不是把自己当作建设新农村的主人翁，而是把自己当作农村的匆匆过客。部分学生的技能与农村实际脱节，导致其在基层服务中大材小用，水土不服，浪费了青春，却鲜有收获。部分基层的村干部、村民对于外来的大学生插手村内的事务也有抵触和反感情绪，使得政策达不到原来的目标。

五、完善措施

(一)法律层面正名

笔者认为在法律层面为其正名有两种路径可以选择，一是修改法律，二是中央调整政策。

修改法律比较简单，全国人大及其常委只要在《村组法》中加入“大学生村官”职位即可。但留有后患，由于政策本身的行政色彩，实质侵蚀了基层自治制度，修法不能自动去行政化，政策仍有违宪的危险，此路不畅。

中央调整政策的方法主要目的在于去行政性，促使政策实质合法。由于行政权力的裹挟，使得该政策的合法性蒙上阴影。笔者认为中央可以将其政策调整为一种指导性的建议，对于文件中额措施并非普遍适用，只有基层明确决定实行“大学生村官”才适用。可能有人担心换汤不换药，笔者认为不然。基层决定实行该政策是其自治的体现，优惠政策属于中央的扶持，虽然带有行政权色彩，但对基层自治的干预较小，且基层对优惠的态度属于自治，基层可以决定不享有优惠，决定权在基层，与原先行政权主动介入不同。

(二)变革称谓，改称“大学生基层实践”

很多学者都意识到“大学生村官”不能适当概括中央的政策，但作为研究，其都认为无可厚非，毕竟学界对此心知肚明，所以对如何称谓基本不在意。但笔者认为称谓对一项政策的影响至关重要，所有的政策都是为社会公众服务，民众理解并接受才是接地气的“好政策”，学者研究的天花乱坠，民众一无所知，政策缺乏基础，宛如空中楼阁。如果一项政策的称谓不适当，明显会误导民众，则可能招致民众的反感，失去民众基础，从而使得政策名存实亡。变革称谓对民众观念的引导作用是无可估量的。

[1]李洪霞.我国大学生村官政策实施面临的问题及对策研究[D].青岛大学，2010.

[2]安勇.大学生村官在新农村建设中的误区及其对策[J].农业经济，2007(6)：60-61.

[3]仲逸智.大学生“村官热”的冷思考[J].江苏技术师范学院学报，2010，16(10)：5-8.

G641

A

2095-4379-(2016)27-0031-02

邹星(1994-)，男，汉族，南京航空航天大学，2013级法律系本科生；汪忠瑞(1994-)，男，汉族，南京航空航天大学，2013级法律系本科生。

*2015年度南京航空航天大学创新训练计划项目“全面依法治国背景下农村加强法制建设研究”成果之一(项目编号：JG-2010-024)；负责人：徐岳男；参与人：汪忠瑞，邹星，刘志中，龚靖雅。