浅析我国违宪审查制度的现状与重构

杭天行

云南大学法学院，云南　昆明　650091



浅析我国违宪审查制度的现状与重构

杭天行

云南大学法学院，云南昆明650091

摘要：违宪审查制度设立的目的是为了保障宪法的实施，所以建立一国的违宪审查首先应以宪法规定为前提，若采取违反宪法的方式来维护宪法的权威本身逻辑上就存在问题。本文试图以当下我国宪法中有关宪法监督的条款为基础，在保障全国人大及其常务委员会的最终审查决定权力的前提下，赋予全国人大法律委员会初步审查权，并利用法院系统作为公民宪法诉求的疏导渠道，重构我国违宪审查制度，切实保障宪法实施，维护公民宪法权益。

关键词：违宪审查；初步审查权；法院疏导

一、我国违宪审查制度的现状

客观的说，我国目前还没有行之有效的违宪审查制度，只是存在着个别违宪审查实例(更确切的是存在一些为保护人民宪法权利而进行的对于法律、法规审查废止的立法行为)。究其原因，是由于宪法规定的违宪审查制度过于重视宏观的原则性规定，而忽视了微观的程序化作用，使这一制度实际上因没有程序约束和保障而缺乏操作性，以至于违宪的概念还仅仅停留在理论上[1]。

(一)我国违宪审查制度的宪法基础

《宪法》第六十二条第一、二款规定“全国人民代表大会具有修改宪法和监督宪法的实施的权力”；《宪法》第六十七条第一款规定“全国人民代表大会常务委员会行使具有解释宪法和监督宪法的实施的权力”。以上两个条文对我国违宪审查的实质主体进行了规定。

《宪法》第六十七条第六款规定“全国人大常委会有权监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”；第七款规定“全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”；第八款规定“全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。以上三个条文对于我国违宪审查的对象进行了基础性规定。加之《立法法》相关规定形成了我国违宪审查的范围标准。

(二)我国违宪审查制度的缺陷

1.违宪审查主体存在缺陷

我国《宪法》规定了全国人大及其常务委员会行使宪法监督权，但是对于该职权如何行使，具体有何部门负责却没有规定。并且，全国人大及其常务委员会平时承担了繁重的工作任务，加之缺乏专业性人才更使之无暇履行职责。这些直接导致了我国的违宪审查停留在书面上，缺乏可操作性。

2.违宪审查范围不明存在漏洞

首先，我国《宪法》和《立法法》对于违宪审查范围对象范围规定较窄。对于规范性文件，司法解释以及各部委出台的行政法规实施细则不在审查对象之中；对于主体行为，政治团体和其他社会团体的行为活动也被排除在外。

其次，对地方“一府两院”的审查规定有漏洞。我国《宪法》规定：国务院改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行，有权改变或者撤销本级人民代表大会委员会不适当的决定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。

这些“不适当”的规范性文件之中，必然包含违宪的内容。但是我国《宪法》明确表示了只有全国人大及其常务委员会才有违宪审查权，其他各级机关不享有宪法解释权，不能认定一个规范性文件违宪，也就自然不能以该规定违宪为由撤销该规定。

3.违宪审查启动程序缺陷

首先，我国《宪法》没有对违宪审查的启动条件作出规定，但根据宪法实践来看，基本上属于被动审查。即只有《立法法》规定的有权提交提案的机关向全国人大及其常务委员会提交相关议案，违宪审查才会启动。其次，有权提起违宪审查的主体范围过窄。按照《立法法》的规定，有权启动违宪审查的主体是国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会。其他国家机关、团体、企事业组织以及公民只有建议权，没有启动权。而在实践中，因违宪行为遭受损害的往往是这些公民个人。在这种法律制度设计中，公民若想将自己的权利诉求传达给上述有权机关，并且使上述机关决定提出议案，难度之大可想而之。这样不仅使宪法“束之高阁”，更有可能导致百姓社会矛盾激化，危害国家稳定的后果。

二、我国违宪审查制度的重构

宪法是对整个社会的各种社会关系所做的根本性、原则性、纲领性规定，是整个社会的最高规范，国家机构的组成是按照宪法进行的，国家公共组织的行为是在宪法的框架下的，公民的行为举止与宪法是和谐的。但事实上，应然并不一定会成为必然，应然是一种可能，而且仅仅是一种可能[2]。由于上文所提到的各种问题导致的保障体系缺失，我国宪法的落实在很大程度上正处于“可能”的状态。所以，完善违宪审查制度，对于巩固宪法的根本大法的地位，促进社会和谐，保障人民的根本权利，建设社会主义法治社会至关重要。

在下文中笔者试图创设一种以全国人大及其常委会为有权确认机关，司法机关为信息疏导机关的违宪审查模式。

(一)审查机关的确认

根据我国《宪法》的规定，只有全国人大及其常务委员会具有实施宪法监督的权利，那么我国违宪审查的主体就必须是这两个机构，不能新增独立机构来实施违宪审查的权力。笔者认为，我国应以立法机关审查制为基础来继续完善我国的违宪审查制度。全国人大及其常务委员会平时承担了繁重的工作任务，加之缺乏专业性人才更使之无暇履行职责。所以需要对于我国的违宪审查主体的规定进行补充：

1.明确违宪确认主体。在我国有权确认某行为或规范性文件与宪法相冲突的机关仅是全国人大及其常务委员会，其他机关不得行使对违宪行为进行确认的权力。

2.授权全国人大法律委员会初步审查权。在具体审查中，直接由全国人大法律委员会接受各有权主体对于违宪事实所提出的议案。法律委员会经过审查，如果认识议案所提及事实却有违宪可能，则制作法律案报全国人大及其常务委员会表决；若认为议案所提及事实不涉及违宪，则可直接复函该议案提出主体。授予全国人大法律委员会初步审查的权力，能够有效的弥补全国人大及其常务委员会专业性不强的问题，也可以分流工作减轻其工作压力。

3.明确有权启动主体。由于我国只有国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员等部门能够提起设计违宪审查的议案，导致了真正被侵害利益的人无法直接启动违宪审查以保护自身利益。但是，为保护宪法法律的权威性，减轻全国人大工作压力，避免由于启动成本减低而导致的群众出现无故申请审查的混乱局面，笔者认为违宪审查的启动主体不应变更，但是为保障群众和具体受侵害个体的利益得以伸张，应建立有效的疏导体系。

(二)审查范围的确认

我国《宪法》、《立法法》在审查对象上存在规范性文件，司法解释以及各部委出台的行政法规实施细则不在审查对象之中；对于主体行为，政治团体和其他社会团体的行为活动也被排除在外；对地方“一府两院”的审查规定有漏洞等问题。笔者认为根据宪法的基本原理，宪法是根本大法，任何规范性文件以及相关机关、社会团体等行为都不得与宪法的规定相冲突。所以，上文所提及的问题都应被包含在宪法审查的范围之内。

需要指出的是上述问题所形成的原因不同，需要加以区别对待。对于规范性文件，司法解释以及各部委出台的行政法规实施细则和政治团体和其他社会团体的行为活动不在审查范围之列这两个问题。依照立法法对于违宪审查启动主体的规定，这些机构完全可以对于上述行为和文件中存在的违宪问题制作议案提请全国人大及其常务委员会审查，而事实上的真空是由于这些机构的职责履行不力导致的，所以，对于这两个问题应该靠明确这些主体的职责来完善。

对于地方“一府两院”的审查规定有漏洞的问题，则属于立法上的缺陷，应该由全国人大进行修正弥补。

(三)审查结构的重构

我国违宪审查制度的症结并不在于主体和范围的不明确，而在于执行模式的模糊。具体而言就是上文说的启动主体职责不明确，缺乏有效的疏导体系，具体受侵害个体的利益得不到伸张的问题。笔者试图建立一种适合中国的违宪审查诉求疏导体系。

从我国立法法规定的八大有权启动机关的工作性质来看，中央军事委员会，最高人民检察院属于专门机构不能广泛的接触的具体受侵害者的诉求；各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员，虽然人大代表深入群众之中，但是由于其受会期和议程设置的限制，对于具体受侵害者的利益保护不具有及时性；国务院首先日常工作繁忙，其次其所辖的各部门往往还是违宪行为集中的焦点，让其进行自律性的审查，较难保障公正实现。

当然，有一点需要明确，最终违宪的决定权不属于司法机关，这个是我国宪法对于违宪审查制度规定的法律前提。司法机关只是充当信息收集、甄别、制作提案的疏导者角色。首先，司法系统与群众的诉求有着广泛的接触，从最高院到基层派出法庭，司法机关的影响力遍布了全国各个角落。如此细致的机构网络有利于最大限度的收集社会中的违宪行为信息，了解群众诉求。其次，司法机关是上述八大机关中，最具有法律专业素质的机构，相较其他机关有能力对于所收集上来的信息进行甄别、分类、整理和提出有效的解决方案。所以，赋予司法机关这样的违宪审查辅助义务，有利于使我国的违宪审查制度落到实处。

但是，由于违宪审查的效果对社会会有极大的影响，所以要对司法机关的职责履行方式，进行更加严格细致的规定：

1.审级的规定。因为司法机关也存在着人员素质良莠不齐的现状，对于涉及宪法权益的诉讼并不是所有的法院都有能力解决，而且违宪审查制度对社会会有极大影响。笔者认为，涉及宪法权益的诉讼第一审应该设置在各高级人民法院。各中级、基层法院在受理有关宪法权益争议的案件之后，应将案件转至高级人民法院立案庭进行审核，若确认所涉及法律关系，确系宪法权利行使或受损问题所致，则由高院审理，若不涉及则按正常的诉讼程序处理。[3]

2.审理的规定。由于司法机关不具有确认某行为或者某规范性文件违宪的权利，所以在具体案件审理的过程中，各高级法院所承担的任务是确认该案件事实是否与宪法规定确有冲突。若有，则报请最高人民法院审核，最高院若认可各高院的事实认定，则制作议案报请全国人大及其常务委员会审议决定；若不认可，则发回各高院，由各高院进行判决。

3.审查期限的规定。由于这类案件是否能结案判决，关键并不在于司法机关，而在于全国人大及其常务委员会。为了能够使公民的宪法权益得到及时有效的保护，有关全国人大及其常务委员会对于最高院报请提案的审查期限宜作出强制性规定。[4]而由于确认涉及行为或文件是否违宪，往往需要收集大量证据，进行细致走访，所以当法院进入调查程序之后，应对原审案件裁定审理中止。待全国人大及其常务委员会及上级法院，对于所涉及内容作出裁决后，再恢复审理。

4.审查后果的规定。若全国人大及其常务委员会对于所涉及行为确认违宪，则该行为至始无效，法院根据全国人大及其常务委员会的决议做出判决，要求当事人履行义务或进行赔偿；若全国人大及其常务委员会对于所涉及规范性文件确认违宪，则该文件立即被废止，法院根据审查结果依据有效规范性文件进行判决，该规范性文件制作机关和上级主管机关，对于该文件被废止的结果依法处理。

[参考文献]

[1]董和平.中国违宪审查制度设计的难点和解决思路[J].政法论丛，2003(12).

[2]王广辉.中国宪法实施的普通法路径——以法院对权利的救济为视角[J].学习与探索，2013(01).

[3]费善诚.试论我国违宪审查制度的模式选择[J].政法论坛，1999(02).

[4]胡锦光.中国现行宪法修改方式之评析[J].法商研究，2012(03).

中图分类号：D921

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)19-0103-02

作者简介：杭天行(1992-)，男，汉族，江苏兴化人，云南大学法学院，2015级法律硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。