关于中级法院对基层法院审判业务指导工作的思考

●王成钧



关于中级法院对基层法院审判业务指导工作的思考

●王成钧

党的十八届三中全会提出：“明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系”。在司法改革的背景下，加强和改进中级法院对基层法院的工作指导，是规范中级法院与基层法院之间审级监督关系的关键一环，具有特殊重要的意义。如何提高对这一项工作的认识？如何采取有效措施，促进这一工作开展？根据对有关法律、政策学习的体会，结合笔者长期负责商事、民事案件业务指导工作的体会，试谈几点感受，求教于方家。

一、中级法院加强对基层法院业务指导的意义

中级法院对所辖基层法院进行审判业务指导，具有以下五个方面的意义。

（一）中级法院对所辖基层法院进行审判业务指导，是履行法定职责的需要。我国《宪法》第127条第2款规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”；《人民法院组织法》第16条第2款规定：“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。”根据最高人民法院 2010年12月28日发布的《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，监督分为程序性监督和以绩效考核、班子协管、指导巡查为内容的非程序性监督。对下指导是中级法院履行监督职责的一项重要内容和法定职能，有义务履行到位。

（二）中级法院对所辖基层法院进行审判业务指导，是整合利用司法资源的需要。我国是单一制国家，按照法制统一原则，全国实行统一的法律制度，全国只有一套法院系统，所有级别的法院适用相同的法律。随着我国经济的快速发展和改革开放的不断深入，各种利益关系剧烈调整，利益冲突日益增多，矛盾的对抗性日益加剧，司法面临的环境更为复杂，审理难度越来越大，对各级法院审判人员的政治、业务素质的要求也越来越高。面对这一形势，上下级法院之间规范监督，减少内耗空转，盘活存量司法资源，整合提高司法资源使用效率，是必然的选择。中级法院加强对基层法院的业务指导，是题中应有之义。

（三）中级法院对所辖基层法院进行审判业务指导，是加强基层基础工作的需要。人民法院各项工作都要通过基层来落实。法院的基层基础工作，是提升人民法院整体工作水平的重点，是维护社会公平正义的关键。只有加强基层基础建设，才能确保法院充分履行职能，切实促进司法审判事业科学发展。中级法院强化审判业务指导，有利于提升基层法院的司法能力与审判水平，通过中级法院与所辖基层法院的业务良性互动，实现两级法院审判工作的“水涨船高”。

（四）中级法院对所辖基层法院进行审判业务指导，是解决“案多人少”矛盾的需要。随着社会经济的发展进步，诉讼案件逐年递增，一些法院受理案件数量逐年大幅上升。《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》实施后，各级法院落实立案登记制，各类案件的数量还将继续攀升。基层法院做为案件初审的前沿，只有利用好有限的司法力量，提高司法效率，才能解决好不断增长的诉讼纠纷，避免被巨量案件淹没。有效的审判业务指导可以进一步提高基层法院办案质量，将大量的矛盾纠纷解决在基层，减少上诉案和申诉上访案，减轻中级法院的工作压力。

（五）中级法院对所辖基层法院进行审判业务指导，是保证审判质量的需要。法律因实施而获得生命力，法律的实施、条文的适用是一个复杂的智力劳动过程，上下级法院法官应当实现这一劳动过程的同质化。曾几何时，由于多种因素的影响，法院“同案不同判”的现象曾引起社会广泛诟病。中级法院加强业务指导，有利于提高法官审判业务能力，规范法官思维和心证过程，确保同一地域、同一时期、同一类案件裁判尺度统一，裁判结果相当，实现“同案同判”。只有这样，才能确保审判质量，维护法院裁判权威，维护法律的严肃性，促进法律的正确实施，使人民群众在每一起案件中感受到公平正义。

二、中级法院加强对基层法院业务指导的基本原则

加强对基层法院的审判业务指导是一项系统工程，涉及到中院部门职能定位、职责发挥、组织协调等方方面面的问题。不可能依靠部门或者部分人，而应当举全院之力为之。为做好这一工作，应当坚持以下原则。

（一）合法性原则。中级法院对基层法院的业务指导应当依法进行，指导的主体、指导的方式、指导的内容都要符合有关法律和最高法院相关司法解释的规定，不得与宪法、法律、法规及司法解释相抵触。

（二）针对性原则。中级法院既可以针对基层法院某一时期、某一类案件的法律适用进行指导，也可以针对某一类案件中存在的问题进行指导；既可以是面上的规范性指导，也可以就类案或者个案，开展指导工作。

（三）及时性原则。中级法院应当紧贴基层法院的现实需要，通过调研和分析基层法院反映的审判动态，及时发现需要指导的问题，适应当时审判实践和个案审理工作的需要，适时指导，及时指导。

（四）统一性原则。中级法院对基层法院的业务指导应保持一致性，同一审判领域的指导性意见不能政出多门，同一时期同类案件的指导性意见也应保持连贯一致，不得前后之间、相互之间矛盾，尽可能避免指导的随意性。

（五）公开性原则。中级法院对基层法院的指导应当遵循程序，不得“暗箱操作”。凡规范性指导意见，都应经公开讨论，报审判委员会研究通过后作出。个案的指导性意见也要视情在合议庭、审判庭公开讨论后作出。

三、中级法院对基层法院业务指导的形式

中级法院对基层法院的审判业务指导，方式比较多样。总结我院近年来对基层法院指导的情况，主要有下列七种指导工作方式。

（一）个案指导。个案指导又称日常性指导，是中级法院各业务部门在日常审判工作中，以各类裁决为载体，对事实认定、证据采信、法律适用、裁判理由进行充分论证、说理，相应的论证过程和裁决结果对基层法院同类案件具有指导作用。这些裁决主要包括：中院立案庭在程序性二审案件的审理中作出的裁定及内函，中院刑事、民商事、行政庭审理二审案件时作出的判决书、裁定书、内函，中院审监庭在审理各类二审、再审案件时的判决书、裁定书、内函，中院赔偿办在审理国家赔偿案件时的决定书，中院执行局针对复议和执行异议所做出的裁定书、决定书，等等。此外，还应当包括各审判业务庭在上述案件审理过程中以口头或其他书面方式进行的指导。

（二）类案指导。类案指导又称规范性指导，是中级法院针对某一时期或某一类案件的裁判标准、范围、依据，以及其他需要注意的问题提出指导意见，以规范性文件的形式下发各基层法院进行指导。中院各审判业务庭在立案、刑事审判、民商事审判、行政审判、审判监督工作中，如发现同一时期不同的基层法院、同类案件在同一基层法院的不同时期裁判标准不统一，有必要制定规范，统一标准时，相关审判业务部门均可提出指导性意见，在同一序列审判业务部门之间进行充分讨论酝酿后，报经分管院领导批准，提交审判委员会研究通过，以规范性指导意见的形式，下发各基层法院执行。

（三）案例指导。案例指导是中级法院以典型性案例的形式，对基层法院审判业务进行的指导。定期发布指导性案例，对于弥补成文法的的不足、提高审判质效、维护司法统一，具有积极意义。中院各审判业务庭在实践中发现具有指导意义的典型案例后，及时向研究室和审判管理办公室报送，经整理后，报分管院长批准，由审判委员会讨论通过，在全市范围内公开发布案例作为审理同类案件的参照依据。中级法院可以建立专门的案例数据库，规范案例的选用标准，提高案例的适用效率，规范和引导各基层法院使用好典型性案例，根据统一的规则原则，作出裁决。

（四）部门指导。部门指导是中级法院各审判业务部门对基层法院对口部门之间进行的审判业务指导。部门指导有利于及时对口研究法律适用问题，最大限度规范裁判价值取向和裁判尺度，避免同案异判现象发生。中院各审判业务庭在二审案件审理过程中，发现基层法院在事实认定、证据采信、法律适用、裁判结果、法律文书等方面存在的问题，可以该审判庭的名义向有关基层法院对口业务庭提出，指导基层法院的审判工作。中院各对口部门还可采取按月、季、年度通报的形式，对对口业务工作进行具体指导。

（五）定向指导。定向指导是中级法院针对某一审判领域存在的问题进行的专门指导。一是中院通过组织召开全市刑事审判工作会、民商事审判工作会等专业会议进行业务指导。这种指导意见往往体现为中院领导的讲话、会议纪要等，通过总结审判工作经验，交流审判信息，分析审判运行态势，针对整体工作和普遍存在的问题进行指导。中院在各类专项活动中可以召开专门会议，针对具体问题适时进行指导。二是依托审判委员会和即将成立的专业法官会议，针对审判实践中发现的问题，以规范性意见、答复等方式，对相应审判工作提出指导意见，进行临时性的指导。

（六）培训指导。培训指导是中级法院通过培训、研讨等形式对基层法院进行的审判业务指导。中院可以不定期地组织针对某一项审判工作的业务培训，通过法官论坛、学术沙龙等有效载体，集中审判人员，就本领域的热点问题、前沿问题，特别是疑难复杂案件的处理等，组织培训。理论与实践并重，政策与法律同举，重点讲授新法新规的适用及常见多发问题的具体解决途径。在提高基层法官整体业务素质的同时，着重从司法理念、法官观念、法律思维方式等方面对基层法官进行指导。

（七）巡回指导。巡回指导是中级法院以巡回办案、调研、检查、考核等形式对基层法院进行的审判业务指导。中院可以不定期派出刑事、民商事、行政等不同审判领域的审判业务骨干到各基层法院进行巡回讲课，开展调研研讨，及时解决巡回过程中发现的问题，重点针对提高基层法院法官办案实践能力、保证审判效果等方面进行指导。巡回指导便于上下级法院在沟通中查缺补漏，在协调中取长补短，在互动中共谋发展，可以有效提升上下级法院互动的实践性与针对性。

四、需要注意的问题

除了正确把握指导原则与指导方式之外，中级法院在业务指导中还要注意统筹兼顾、协调沟通，确保业务指导的效果。

（一）指导程序的规范化。由于中院的不同审判庭承担同一审判业务，因此部门指导意见在向基层法院提出前，要注意与同一序列审判庭横向联系与沟通，防止出现不同审判庭对同一类案件提出的指导意见不同的现象，确保指导意见的准确性、一致性。对某一类案件的规范性指导意见在出台前，一定要经过充分、深入的调查研究，不仅要在中院内部充分讨论酝酿，而且要征求各基层法院的意见，注重指导意见在全市范围内的普遍适用性。同时，还要注意加强纵向沟通，上级法院有相应意见的，应当注意与上级法院相关意见的衔接，避免观点冲突或意见空转。

（二）指导效力的差别化。不同形式的业务指导，其指导意见的效力是不同的，在执行或运用中，要注意效力上的差别化，综合运用，实现效果最大化。个案指导中，中院通过内函提出的指导意见，基层法院应当在案件重审时执行；中院审理程序性二审案件时作出的裁定，理由部分，基层法院应当认真学习，避免再发生立案方面的偏差。类案指导中，规范性指导意见一经出台，各基层法院都应执行，不应违反。指导性案例对于法官处理同类案件具有参考作用，为以后出现的类似案件提供法律指导、参照。会议指导形成的领导讲话、会议纪要一般是对某一时期、某一阶段、某项工作的宏观指导意见，不是个案指导，这种指导意见的精神应渗透到该领域的审判工作中。培训指导中，所有指导意见都是以专家学者、资深法官的名义提出的，有些是法律法规的明确规定，对这部分指导意见，基层法院应当执行。但是对于其中的学理解释、个人观点，基层法院应注意分析鉴别，与法律规定或司法解释不一致的，可不用执行。部门指导和巡回指导中，对中院各审判业务部门提出的指导意见，各基层法院一般应当执行，但如果基层法院认为中院提出的指导意见不正确，可以向中院相关部门提出，并说明理由，如确属指导不当的，经过沟通后，不当部分不再执行。

（三）指导组织的优选化。目前，中级法院的组织结构决定了，法院很难设立固定的业务指导机构。如何立足于中院现状，确定指导组织形式与机构，发挥业务指导的应有功能，是一个长期的课题。一些中级法院经过多年探索，形成了一些富有成效的做法，如刑事审判中的庭长会议制度，民事、商事审判中的扩大合议与指导组制度，执行工作中的执委会研究案件制度，等等。中级法院各业务部门应结合工作实际需要，尽量设立半固定的指导组织机构，定期与不定期指导结合，开展指导工作。要发现和优选那些业务能力强、工作责任心强、适合担负指导工作的资深法官，共同担负起对基层法院的业务指导工作。目前，中级法院的业务考核体系尚无法全面反应和评价业务指导工作量，因此，对于业务指导机构和担负指导工作的法官，要注意及时肯定，适当表彰，以保护和调动他们的积极性，形成示范效应，让更多的法官积极投入这项事半功倍的工作。

（作者单位：泰安市中级人民法院）

责任编校：刘晓华