在国家管辖外海域推进海洋保护区的制度反思与发展前瞻*

何志鹏



在国家管辖外海域推进海洋保护区的制度反思与发展前瞻*

何志鹏

在公海设置海洋保护区(MPAs)是海洋法的理念更新。2015年联合国大会决定在国家管辖以外海域商讨制定新的国际协定，应视为海洋环境保护制度的重大变革。此时，非常有必要检视以往区域性、专业性组织所进行的MPAs实践，分析相关的理论演进与制度问题，进而为未来的MPAs规范构建提供有益的借鉴。从国际海事组织(IMO)、世界自然保护联盟(IUCN)等专业性组织和南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)、奥斯陆和巴黎委员会(OSPAR)等区域性组织的实践可知，现在MPAs建立与管理最主要的问题在于规范基础不成体系、管理措施不够普遍有效。面对未来，需要把握海洋法从公海自由到公海治理的理念转变，在制度设计时避免唯科学主义、确保MPAs的社会经济性、维护利益相关方的利益，实现全球的可持续发展。

国家管辖外海域(ABNJ)；海洋保护区(MPAs)；海洋环境保护；公海治理

一、 问题的提出

作为海洋法的重要规范，1982年的《联合国海洋法公约》(UnitedNationsConventionontheLawoftheSea，简称UNCLOS)*1993年11月16日，乌拉圭交存了UNCLOS的第60份批准书，UNCLOS于12个月后，即1994年11月16日正式生效。截至2015年11月25日，有167个国家和欧盟批准或加入了UNCLOS，使其成为当今世界具有重要影响力的国际多边协定。http://www.un.org/Depts/los/reference_files/status2010.pdf;https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&lang=en。在海洋法领域确立和确认了一系列制度*相关讨论，参见周子亚《海洋法与第三世界》，《社会科学》1982年第11期；周子亚《关于〈海洋法公约〉所涉及的一些问题》，《社会科学》1987年第5期。当前确实仍有一部分国家没有批准UNCLOS，其中包括美国，但美国认为UNCLOS的很多制度是对习惯国际法的“编纂”，而并不仅仅是条约。，但是，人类科学技术和经济活动的发展不断提出改进与变革制度的要求。2002年，在南非召开的“世界可持续发展峰会”作出了到2012年之前建立起一个具有代表性的海洋保护区(Marine Protected Areas，简称MPAs)网络的承诺。2004年，《生物多样性公约》(ConventiononBiologicalDiversity，简称CBD)达成了关于在2012年之前形成一个MPAs网络的坚定承诺。2015年5月，联合国大会第69次大会上通过决议*《根据〈联合国海洋法公约〉的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文书》，A/69/L.65。，决定就国家管辖外海洋生物多样性的养护(Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction，简称BBNJ)和可持续利用制定一个新的协定，要求国家之间在不损害“现有有关法律文书和框架以及相关的全球、区域和部门机构”的基础上，“拟订一份具有法律约束力的国际文书”，表现为联合国海洋法的实施协定开启谈判。专家预测认为，这一决议“翻开了公海保护的新篇章”，很可能是继《执行1982年〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》*《执行1982年〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》(Agreement for the implementation of the provisions of the Convention of 10 December 1982 relating to the conservation and management of straddling fish stocks and highly migratory fish stocks)，1995年8月4日签订，2001年12月11日生效，截至2015年11月25日，有82个国家和欧盟批准或加入了这一协定。和《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》*由于UNCLOS第11部分有关深海海底采矿的规定未能使美、英、德等一些发达国家得到预期的利益，因而招致不满而拒绝签约。俄、日、法等国虽然在UNCLOS上签了字，也迟迟未批准，这种情形非常不利于UNCLOS的生效和执行。因而，从1990年开始，作为当时联合国秘书长的德奎利亚尔发起了关于批准UNCLOS的磋商，磋商4年的成果就是1994年7月28日通过的《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》(简称《执行协定》)。该《执行协定》解决了有关国家对UNCLOS第11部分中规定的分歧，最终获得发达国家和发展中国家的普遍接受。1996年7月28日生效，截至2015年11月25日，147个国家和实体批准了《执行协定》，使其成为当今世界具有相当普遍性和影响力的国际多边协定。http://www.un.org/Depts/los/reference_files/status2010.pdf。之后，对于海洋治理形成的新理念、新规范、新机制。

在国家管辖外海域(Areas Beyond of National Jurisdiction，简称ABNJ)建立MPAs是一种重要的保护世界海洋环境与资源的方法*MPAs既有国内的部分，也有建立在公海上的。关于前者的讨论包括索贝尔(Marine Reserves)、达尔格伦(C. Ddhlgren)：《海洋自然保护区》，马志华、张桂芬、纪大伟译，海洋出版社2009年版；曾江宁：《中国海洋保护区》，海洋出版社2013年版；格雷厄姆·凯特：《海洋自然保护区指南》，周秋麟、周通、张军译，海洋出版社2008年版。涉及后者的包括拉佛雷等：《建设弹性海洋保护区网络指南》，王枫译，海洋出版社2009年版；范晓婷：《公海保护区的法律与实践》，海洋出版社2015年版。。尽管目前此领域尚存在诸多亟待解决的问题，但其作为一种生物多样性就地保护的形式，已被付诸国际实践。在此契机，建立在以往对于BBNJ保护和可持续利用法律问题研究的基础上*Serge Beslier, “The Protection and Sustainable Exploitation of Genetic Resources of the High Seas from the European Union’s Perspective”, International Journal of Marine and Coastal Law, 24, 2009, pp.333-342; David Kenneth Leary, International Law and the Genetic Resources of the Deep Sea (Martinus Nijhoff, 2007); Nele Matz, “Marine Biological Resources: Some Reflections on Concepts for the Protection and Sustainable Use of Biological Resources in the Deep Sea”, Non-State Actors and International Law, 2, 2002, pp.279-300.，分析既有的区域性、行业性组织在ABNJ建立和管理MPAs的实践经验和问题，不仅有助于我们反思国际海洋法实践的前沿，而且有助于前瞻全球MPAs制度建构的重点，更有助于中国参与相关谈判的立场选择。

二、 既有MPAs实践的全局检视

关于MPAs，存在着多种多样的标准和定义。但是，尝试去总结或者筛选MPAs的定义可能会引起冗长而很可能无意义的争论*See, e.g., Kevern L.Cochrane, Jessica S.Sanders, and Alexis Bensch, “MPAs: What’s in a Name”, Ocean Yearbook, 22, 2008, pp.183-218; Ronan Long andAnthony Grehan, “Marine Habitat Protection in Sea Area under the Jurisdiction of a Coastal Member State of the European Union: The Case of Deep-Water Coral Conservation in Ireland”, International Journal of Marine and Coastal Law, 17, 2002, pp.235-262; Gabriela Anaya, “The Use of Ecotourism as a Tool for the Development and Management of Marine Protected Areas (MPAs) in Mexico”, Ocean Yearbook, 13, 1998, pp.335-365; Elizabeth M. De Santo, “Missing marine protected area (MPA) targets：How the push for quantity over quality undermines sustainable and social justice”, Journal of Environmental Management, 124, 2013, pp.137-146.值得说明的是，本文所讨论的并不包括在国家管辖范围之内建立的MPAs，而仅仅是在ABNJ制定的规范和设立的MPAs。。在MPAs的工作目标方面，人们基本达成共识的是，特别要有效调和渔业管理与生态系统维护这两个方面的目标。在这方面已经引起了理论和实践关注的探索和尝试包括以下几个体制。

(一) 国际海事组织在海洋环境保护领域的进展

作为联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的专门机构，国际海事组织(International Maritime Organization，IMO)在海洋环境方面的主要使命是为与航海有关的技术性问题提供解决措施，并在此过程中促进国家间的合作*Seline Trevisanut and Efthymios Papastavridis,“The Interception of Vessels on the High Seas, Contemporary Challenges to the Legal Order of the Oceans”, European Journal of International Law, 25, 2014, pp. 616-619; Thomas S.Busha, Ocean Yearbook, Vol.6, pp.160-170.。IMO组织各国通过了包括1973年《防止船舶污染国际公约》(MARPOL)和《1990年国际油污防备、响应和合作公约》(OPRC)在内的一系列国际法律文书，由此致力于防控海上油污事故引起的生态和环境损害*Oleg Khalimmonov, “Framework for Co-operation and Recent IMO Activities in Preventing and Managing Marine Pollution”, Singapore Journal of International & Comparative Law, 1999, pp.370-387.。

作为MPAs的一种形式，IMO下属的海上环境保护委员会(Maritime Environment Protection Committee，简称 MEPC)于1986年着手建立特别敏感海域(Particular Sensitive Sea Area，简称PSSA)制度，目标在于维护在生态、社会经济、科学特征等方面具有特殊意义的区域，治理国际航运活动对海洋环境及生物资源造成的危险和损害，防止、减少或消除对环境的威胁及保护环境的脆弱性*International Maritime Organization Resolution A.982(24)Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particular Sensitive Sea Areas, London: IMO, 2005-12-01, para.1.2.。1991年，IMO通过了关于制定特殊区域和确定PSSA指南，广泛地列出了认定PSSA的考虑因素，但对认定的程序问题并未做出规定*Agustin Blanco-Bazfin，“The IMO Guidelines on Particular Sensitive Sea Areas (PSSAs) -Their Possible Application to the Protection of Underwater Cultural”， Marine Policy, 20, 1996, pp.343-349.。1999年12月25日IMO采纳了《特别敏感海域鉴定和相关保护措施采用的程序》，2001年11月29日IMO通过了《关于 MARPOL 73/78 公约下特殊区域的指定指南和关于特别敏感海域的鉴定和指定指南》*International Maritime Organization. Resolution A.927 (22). Guidelines for the Designation of Special Areas under MARPOL 73 78 and Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas，London：IMO，2002-08-10.，2005年12月1日，IMO通过了《修订的特别敏感海域鉴定和指定指南》，替代以往的《指南》*龚迎春：《专属经济区内的管辖权问题研究：特别区域、冰封区域和特别敏感海域》，《中国海洋法学评论》2009年第2期。。根据这一系列文件，IMO是认定PSSA和采纳相关保护措施的唯一责任主体，要求PSSA的建立应符合生态学标准(包括唯一性或稀有性、重要栖息地、依存性、代表性、多样性、多产性、产卵或繁殖地、自然性、完整性、脆弱性、生物地理学上的重要性)、社会、文化和经济标准(社会或经济上的依存性、人类依存性、文化遗产)、科学和教育学标准(研究价值、用于监测研究的基线条件、教育学价值)等条件，同时考虑船舶交通特性(如海洋活动的工作特性、船舶类型、交通特性、有害物质)、自然因素(水文地理、气象学、海洋学)等信息。当一区域最终被指定为PSSA后，所有相关保护措施应依国际海道测量组织(IHO)的符号和方式绘图，申请国应保证相关保护措施的实施符合《联合国海洋法公约》所反映的国际法*International Maritime Organization Resolution A.982 (24)Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particular Sensitive Sea Areas, London: IMO, 2005-12-01, para.9.。

(二) 国际海底管理局与海洋环境保护

国际海底管理局(ISA)是UNCLOS各缔约国为了对在国家管辖范围之外的国际海底区域内所进行的各类开发活动组织和控制而成立的具有完全独立性的政府间国际组织。根据UNCLOS第145条规定，海洋环境保护是ISA的重要职能之一。与MPAs具有直接联系的是，ISA依照UNCLOS和协定制定并定期审查环境规则、规章和程序，以确保有效保护海洋环境，使其免受“区域”内活动可能造成的有害影响。ISA通过《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》建立起监测和保护“区域”内海洋环境的综合法律制度，该规章规定了勘探者和管理局的合作目标以及各自的责任，以确保国际海底区域内的资源和环境的可持续发展*ISA Briefing Paper: Scientific Activities and Promotion www.isa.org.jm/scientific-activities.。为了确保有效保护海洋环境，使其免受“区域”内活动可能造成的有害影响，ISA和担保国对这种活动应采取《里约宣言》原则15所阐述的预防性办法和最佳环境做法*《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》第31条。。对此，管理局提倡和鼓励捐助基金资助发展中国家参与国际海底区域的海洋科学研究、鼓励各个研究会从事有关国际海底矿业和采矿活动的科学技术研究，向利益相关者调查信息，并要求承包商在进行探测活动的同时收集环境基线数据*ISA Briefing Paper：Protecting Deep-sea Biodiversity, www.isa.org.jm/biodiversity.。此外，ISA针对各个商业开采区的特点也制定了不同的环境保护措施。

(三) 世界自然保护联盟及其在环境领域的工作

世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature, IUCN)是一个世界自然环境保护和可持续发展领域的国际网络组织，是政府及非政府机构都能参与合作的独特的世界性联盟。与ISA、IMO不同的是，在开展海洋保护活动时，IUCN更多通过关注影响海洋环境的因素，如温室气体排放量、碳排放量、气候变化、濒危动物数量等，从整体性意义上来开展活动*IUCN网站-Our work-Marine Protected Areas(MPAs).。IUCN认为跨境的MPAs在合作管理方面具有代表性，并且可能涉及高层次的政治提议，所以对国际社会执行MPAs网络的前期工作提供支持，也就是提供一系列的指导原则，旨在提升国家和区域建设MPAs网络方面的能力。IUCN与“政府间海洋学委员会”(The Inter-Governmental Oceanographic Commission)、联合国教科文组织(UNESCO)、“伍兹·霍尔海洋科学研究所”合作，于1989年提出建立“海洋生物保护区”，并记录、监督海洋自然保护区的管理情况*Michael L. Hutchinson, IUCN-The World Conservation Union: Environmental Activities, 1988-1990.。

IUCN在世界范围内不同领域运营多个项目，以便更好地管理自然环境、制定环境政策法规，并加以实践。IUCN在一些海域实施区域保护计划，包括与“加勒比保护协会”一起起草了保护加勒比海域的计划、与亚洲开发银行在保护南太平洋岛屿方面进行合作、在“海岸线和海洋保护”项目中促进“区域海洋保护”*这些区域有东非、沙特阿拉伯、阿曼、突尼斯、南亚以及太平洋的东南部。计划的实施(给予海域内的MPAs特殊的保护)、在南极洲和南大洋实施“区域保护战略”。1989年10月，IUCN以观察员的身份参加了在巴黎举行的南极条约协商会议，并制定了南极洲保护战略、开展“西印度洋”保护项目，旨在公海领域成立“区域间的海洋管辖权”。IUCN为维持海底生物多样性，开展“海草项目”“保护珊瑚礁”等活动，下属的物种存续委员会(Species Survival Commission，简称SSC)成立了专家组，专门为特定海域中特定物种的保护提供方案，下属的“环境法中心”(Environment Law Centre)针对“保护海洋生物多样性”起草了一个在全球范围内均发生效力的法律文件，并且积极地推进签署一个类似目的的公约；与“联合国环境规划署”(UNEP)一起提起了“海洋哺乳动物保护”计划*Keith S. Gibel, “Defined by the Law of the Sea: High Seas in the Marine Mammal Protection Act and the Endangered Species Act”, Naval Law Review, 54, 2007, pp.1-50; Remarks by Sen. Stevens upon Introduction of S. 2569, the High Seas Driftnet Fishing Moratorium Protection Act, December 1, 1994, Legislative History of the Fisheries Act of 1995, P.L. 104-43, pp.35-36; Gregory D.Pendleton, “State Responsibility and the High Seas Marine Environment: A Legal Theory for the Protection of Seamounts in the Global Commons”, Pacific Rim Law & Policy Journal, 14, 2005, pp.485-514.。2007年10月，在IUCN支持下，一些政府和非政府组织在纽约成立了“公海管辖工作小组”，强调将国际海洋保护方面的政治、经济、法律、科学家组织起来，商讨对国家管辖权之外的公海海域进行保护的制度上的选择*Robin Warner, “Preserving a Balanced Ocean:Regulating Climate Change Mitigation Activities in Marine Areas beyond National Jurisdiction”, Australian International Law Journal, 14, 2007, pp.99-120.。

(四) 在ABNJ建立的区域性渔业MPAs

20世纪90年代末至到21世纪初，对于深海渔业影响深海鱼类与海洋生态系统的关注明显增加*Stephen C. Mangi, Lynda D. Rodwell, Caroline Hattam, “Assessing the Impacts of Establishing MPAs on Fishermen and Fish Merchants: The Case of Lyme Bay, UK”, Ambio, 40, 2011, pp.457-468; GeorgeDay, “An International Trustee over Deep-Sea Fisheries beyond National Jurisdiction: A Path to Improved Management of Stocks and Protection of the Marine Environment”, Asia Pacific Journal of Environmental Law, 13, 2010, pp.159-178; Doug Obegi, “Is There a Constitutional Right to Fish in a Marine Protected Area — An Analysis of the California Constitution’s Right to Fish Provision and Its Impact on the Senate’s Power to Create Marine Reserves and Other Types of Marine Protected Areas (MPAs)”, Hastings West-Northwest Journal of Environmental Law and Policy, 14, 2008, pp.1419-1448.。此种关注在一些区域和全球层面的国际论坛发出声音。这最终导致了一些试图解决此种问题的文件，包括一系列的联合国大会决议(其中最突出的是2006年的61/105号决议)和粮农组织的2008年指导方针。当前，区域内实施渔业保护的公海MPAs主要包括以下内容*其他地区海洋保护还有南印度洋深海渔民协会(The Southern Indian Ocean Deepsea Fishers Association, SIODFA)等，相关进展，参见“Resolution Adopted by the High-Level Government-Designated Experts Meeting of the Proposed Northeast Pacific Regional Seas Programme concerning the Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-Based Sources of Pollution”, Journal of International Wildlife Law and Policy, 6, 2003, pp.127-130.：

1. 东北大西洋海区。东北大西洋渔业委员会(North East Atlantic Fisheries Commission, NEAFC)很早就在区域层面上采取环境行动，保护脆弱的海洋生态系统的措施也在随着时间的推移不断发展。特别是在区域一级采取的措施最终影响了全球范围的讨论，同样，区域发展的水平也受全球范围关注的影响。NEAFC的监管区域包括地区关闭海底拖网和其他静态捕鱼措施*Kerry Tetzlaff, “Bottom Trawling on the High Seas — Protection under International Law from Negative Effects”, New Zealand Journal of Environmental Law, 9, 2005, pp.239-286.。在Hatton和Rockall Banks地区，为了保护幼鱼和冷水珊瑚，在六个地区封闭海底捕鱼。2009年，NEAFC决定关闭面积达330 000平方公里的、在其正常过程中可能接触海底大洋中脊的捕渔作业，以保护脆弱的海洋生态系统。此外，禁止在200米以下采用刺网捕捞、缠网和规网捕捞。NEAFC在规制海底渔业更为重要的空间方面是区分新的和现有的捕鱼区域*NEAFC秘书处拥有更为深入的分析和更为详尽的数据，见http://www.neafc.org/。。NEAFC的管理措施的决策由各方组成的委员会基于一个独立的科学机构——国际海洋勘探理事会(ICES)*http://www.ices.dk/Pages/default.aspx.所提出的科学建议而作出。

2. 在西北大西洋渔业组织(North West Atlantic Fisheries Organization, NAFO)的监管区域内。在佛兰芒帽(Flemish Cap, Division 3M)有两个地区每年的特定时间内封闭海虾捕捞。此外，为了避免由于底层渔业的不利影响而保护脆弱的海洋生态系统(VMEs)，2006年，NAFO成员同意保护四个海山区，在为期4年的时间(2007—2010年)里不在这些区域用海底拖网捕捞。另外，在Grand Banks以南的两个海山区(Fogo Seamounts)，也在2008年被关闭。此外，2007年，NAFO建立了珊瑚保护区，关闭所有的捕捞活动和接触洋底的作业*进一步的信息，可以参见NAFO网站，http://www.nafo.int/。。当前，NAFO已在其公约区域内确定了19个领域，由于接触底部作业的脆弱性，关闭了海底捕捞活动。NAFO也通过“足迹”(footprint)计划划定现有的底部捕鱼区，以响应联合国大会对于区域渔业管理组织的要求*UNGARes61/105，第83段。，规范海底渔业，以避免对脆弱的海洋生态系统造成重大的不利影响。

3. 东南大西洋。到目前为止，东南大西洋渔业组织(The South East Atlantic Fisheries Organisation, SEAFO)已在其区域内确定了13个脆弱的海洋区域。在这13个地区中，10个区域已关闭所有形式的底部捕捞，其中6个从未开发，另外4个已经在过去有了一定程度的捕捞活动；另外3个地区已提议关闭，但到目前为止仍开放捕鱼。SEAFO同意暂时关闭这十个地区，但也决定这些地区在一定条件下可以重新开放进行试捕，如在该地区识别和确认出VMEs(包括海山、热液喷口和冷水珊瑚)，而对于任何恢复海洋渔业在此种VMEs上的影响已经作出了评估(提交科学委员会进行评价并向委员会提出建议)。SEAFO在决定管理和保护措施时对渔业管理采用生态系统(ecosystem)和预警方法。委员会采用决议和建议的时候都基于科学委员会科学意见，以及合规委员会的监测、控制和监视(MCS)意见*关于SEAFO的进展，可见其官网http://www.seafo.org/。。

4. 地中海。2005年，地中海渔业总委员会(General Fisheries Commission for the Mediterranean, GFCM)通过建议，要求成员禁止在深度大于1000米的地区采用拖曳船和拖网进行渔业活动；2006年，GFCM确定了三个地区作为渔业禁区，以保护珊瑚、冷油气渗漏(cold hydrocarbon seeps)和海山。1999年11月25日，法国、意大利和摩纳哥根据《建立地中海海洋哺乳动物保护区协议》建立“派拉格斯公海MPA”是一个典型试验。该MPA是世界上第一个涵盖ABNJ的MPA，三个国家协同配合对该MPA进行监管，意在保护以海豚和鲸为主的海洋哺乳动物免受各种形式人类活动的干扰，并协调相关的经济活动与生态环境和物种的和谐发展*该保护区是海豚的主要捕食区，它们的密度比地中海其他海域要高二到四倍，所以设立保护区将为鲸和海豚等海洋濒危物种提供良好的保护。。MPA战略拟采取各种技术、科学、教育和法律手段，使之协同配合，维护指定海区的经济和自然利益。2006年，该MPA设立常设秘书处，以更好地帮助各缔约方执行管理计划，并通过联合会议确定重要主题、协调各方行动。该MPA采取的主要保护措施包括：(1)采取更严格的措施防范污染和噪声；(2)加强控制MPA内的污染源；(3)严格约束捕鱼业，特别禁止使用拖网；(4)对MPA内的海洋哺乳动物状况及其生态环境等进行阶段性评估；(5)监测MPA的活动，抵制各种形式的污染；(6)采取有效措施禁止有意捕获或故意干扰检测的活动。

5. 南大洋。南大洋因其独特的生物和环境条件而具有非常重要的养护价值，南极MPAs议题是近年来南极治理中的热点问题*龚迎春：《试论〈南极条约〉体系确立的环境保护规范对各国的效力》，《外交学院学报》1990年第3期。。1964年第3届南极条约协商国会议(ATCM)通过的《南极动植物保护议定措施》首次提出在南极设立“特别保护区”的概念，由此催生了南极保护区制度。1980年，澳大利亚、新西兰、美国等国签署了《南极海洋生物资源养护公约》(简称《养护公约》)，以保护并合理利用南极海洋生物资源。1982年，该公约生效并成立了南极海洋生物资源养护委员会(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR)*《南极海洋生物资源养护公约》第九条(1)、(5)款。来管理南极周边海域的生物资源，实现《养护公约》的目标和原则。自2005年起，CCAMLR考虑构建MPAs的科学导向标准，并开始进行南大洋的生态区域化(bioregionalization)工作*杨雷、韩紫轩、陈丹红、龙威、房丽君、李春雷：《〈关于建立CCAMLR海洋保护区的总体框架〉有关问题分析》，《极地研究》2014年第4期。。2009年，在英国建议下，CCAMLR依据《养护公约》的规定在南大洋设立了南奥克尼群岛MPAs。作为世界上第一个完全建立在ABNJ的MPAs，CCAMLR成员国指派观察员在《养护公约》适用区内从事BBNJ科学研究或捕捞的船舶上进行观察和检查*《南极海洋生物资源养护公约》第24条第2款第2项。。该MPA禁止捕鱼和一切渔船的一切排污，禁止实施与任何渔业船只有关的转运活动，鼓励科学研究，并进行定期评议*对南奥克尼公海保护区的讨论，见桂静、范晓婷、公衍芬、姜丽：《国际现有公海保护区及其管理机制概览》，《环境与可持续发展》2013年第5期。。2011年，CCAMLR依据《养护公约》第9条第2款(g)与(f)项规定，通过了具有法律效力的《关于建立CCAMLRMPAs的总体框架》，作为设立南大洋MPAs的基本法律依据。不过，美国、新西兰、澳大利亚、欧盟提议的罗斯海和东南极的保护提案讨论了数年仍没有决议*《南极保护区为何悬而未决》，《中国科学报》2014年10月20日。。

6. OSPAR在东北大西洋建立大规模跨境MPAs网络的实践。在欧洲这一地域，欧盟各成员国已经通过了立法，采取建立“特别维护区”(SACs)和“特别保护区”(SPAs)、并将它们纳入保护区网络(Natura 2000 网络)的方式来保护自然环境以及野生动植物。而东北大西洋的“奥斯陆和巴黎委员会”(OSPAR)试图建立起一个协调的MPAs网络的尝试获得了广泛关注。OSPAR在发展中不断更新。在建立MPAs网络过程中采取的、与认定和选择MPAs有关的一系列规则现在已经确立起来*包括《关于海洋保护区网络的OSPAR建议》、《海洋保护区的选划、管理导则》、《需要保护的物种及栖息地鉴别标准》、《濒危、数量减少恶化的物种及栖息地初步名单》。。从OSPAR所设立的主要公海MPAs的情况看，指定区域的维护宗旨与目标基本都表述为维护、保护或恢复处于法律保护状态的生物多样性、自然遗产、栖息地、物种或景观；维护、保护或恢复未处于法律保护状态的生物多样性、自然遗产、栖息地、物种或景观；维护关键生态功能(产卵区、幼仔养护区、饲养区、栖息区、高生产力区域等)。补充的维护宗旨与目标包括促进社会与经济活动的可持续管理、可持续发展，管理天然资源的利用，开展环境方面的教育并提升公众认知，培养科学研究。在使用与活动方面，OSPAR一般会列举目前已知在该区域内发生的人类活动，包括科学研究、非生物资源的提取(例如聚集体、石油和天然气等)、人造结构的施工建设(例如电缆、管道)、废物排放、航运交通、专业远洋拖网、专业海底拖网、专业的刺网捕捞、专业的三层鱼网(缠刺网)捕捞、专业长航线捕鱼(远洋)、专业海底长航线捕鱼、专业围网捕鱼等。不过，由于存在着一系列与该地理区域有关的生态、政治、社会和经济问题，OSPAR各个缔约方的这一承诺并不那么容易实现。

三、 对ABNJ现存MPAs体制的反思

现有MPAs在实施环节的核心问题是如何让规范得到妥善的遵行的问题，这本质上是一个国际法的共性问题。虽然现存的一些鱼类协定可能会给相关国家带来影响，但更多的规则处于无法强制实施的状态。也就是说，不存在有效的制度安排促动和约束相关行为体去遵循维护MPAs内相关行动模式的要求。

(一) 在ABNJ设立MPAs的法律基础及其模糊性

关于公海MPAs建立和实施方面的国际法规则存在着全球性国际法律规范的缺位，相关的规则、规划存在着很多的空白和重叠，充分体现了国际法不成体系(fragmentation of international law)的状态。UNCLOS作为一套伞状公约，建立起了关涉所有的海洋及其资源使用的规范，奠定在世界海洋法律和秩序的全面的制度*Nilufer Oral, “1982 UNCLOS 30: Confronting New Complexities in the Protection of Biodiversity and Marine Living Resources in the High Seas”, American Society of International Law Proceedings, 106, 2012, pp.403-406.。在海洋法规则方面，尚有1958年4月29日在日内瓦签订的《领海和毗连区公约》、《公海公约》、《公海捕鱼和养护生物资源公约》、《大陆架公约》。这4个日内瓦公约仍在生效，而且与UNCLOS的缔约国集团有部分不同*例如，美国是4个日内瓦海洋公约的批准国，在UNCLOS体系之下，只批准了《鱼类种群协定》。https://treaties.un.org/Pages/Treaties.aspx?id=21&subid=0&lang=en&clang=_en。。不过，它们的重要性必然随着UNCLOS在全球生效而减少。在UNCLOS缔约国之间，根据UNCLOS第311条第1款的规定，UNCLOS优于日内瓦公约而适用。由于这些原因，国际公法领域的海洋制度以1982年UNCLOS为基础。然而，1982年UNCLOS对于国家管辖范围外的海域(areas beyond national jurisdiction，简称ABNJ)适用长期存在的“公海自由”原则*UNCLOS，第87条；相关分析，参见张海文主编、李海清副主编《〈联合国海洋法公约〉释义集》，海洋出版社2006年版，第150—161页。，对于海底区域的专门规定也排除了生物资源*UNCLOS，第133—191条；相关分析，参见陈德恭《现代国际海洋法》，海洋出版社2006年版，第407—445页。；1992年的CBD对生物多样性保护的法律框架仅仅限制在国家管辖范围之内，而未能覆盖到ABNJ。例如，目前关于IMO决议是否可以成为沿海国在PSSA实施保护措施的国际法律依据的问题，事实上国际海事组织成员国之间目前尚未达成完全的一致。在PSSA的整个发展历程中，对其法律基础的争论是最为激烈的，这也是目前困扰PSSA制度发展的最主要争议*Efthimios E. Mitropoulos, World Maritime Day Parallel Event IMO’s Response to Current Environmental Challenges, Secretary-General Speech — World Maritime Day 2007; International Maritime Organization (IMO) Measures for Area-Based Protection Stephanie Altman-NOAA General Counsel, channelislands.noaa.gov/sac/pdfs/imo-area-based-protection.pdf.。有些学者认为PSSA的指定并无法律上的意义，因其仅由无法律约束力的国际海事组织决议所创设，且无公约的明确支持。但根据国际法的一般原理，国际海事组织作为海运领域的国际组织，其在组织框架内通过的决议一方面只应对该组织的成员有一定的拘束力，同时，由于决议的效力不同于条约或国际习惯，即使对于IMO成员国也并不具有法律拘束力。另一些学者则认为PSSA概念可以从 UNCLOS中可找到法律依据，如公约第192条、第194条赋予了成员国采取措施保护海洋环境和稀有、脆弱生态系统的权利和义务，第211条更是要求成员国采取措施控制来自船舶污染，并在第(6)款中创设了一种类似于特殊区域和PSSA的“特别区域”制度，以加强成员国对专属经济区内特殊区域的保护，同时，PSSA概念还可从CBD、《世界遗产保护名录》等其他公约中找到依据*龚迎春：《专属经济区内的管辖权问题研究：特别区域、冰封区域和特别敏感海域》，《中国海洋法学评论》2009年第2期。。在这里，涉及的一个核心问题就是，PSSA指南属于IMO决议，根据IMO宪章*“Convention on the International maritime organization” in IMO Basic Documents Vol.I, IMO Publication, 2004, pp.7-25.，决议是不具有约束力的，相关保护措施的依据也可能只是软法*万芳芳、罗婷婷：《论国际组织决议在公海生物多样性保护中的作用》，《海洋开发与管理》2013年第7期。。

不过，《联合国鱼类种群协定》、前述的一系列联大决议，以及联合国粮农组织(FAO)在公海中深海渔业管理的国际准则仍然为治理公海生物资源提供了初步的框架和参考*Irene Tetreault, Richard F. Ambrose, “Temperate Marine Reserves Enhance Targeted but Not Untargeted Fishes in Multiple No-Take MPAs”, Ecological Applications, 17, 2007, pp.2251-2267.。与此同时，一些区域渔业管理组织(RFMOs)的职能向以生态系统为基础的方向转变，并实施区域捕鱼限制措施，以保护分散的深海鱼类资源及其脆弱的栖息地。故而，在治理层面，ABNJ的生物资源目前主要依靠国际海事组织和区域渔业组织进行管理，这些制度间的协调和衔接问题，使得ABNJ的生物资源的治理呈现碎片化的局面。当前，虽然包括OSPAR在内的MPAs划分会考虑联大决议、考虑IUCN体系，考虑很多海洋相关机制的运行，但本质上这些机制还是各行其是。这实际上可能造成制度浪费或者制度冲突。

(二) 在ABNJ设立MPAs的治理手段探索及其薄弱性

如何有效控制和执行相关规则是在公海建立和实施MPAs的另一个主要问题。也就是说，是否遵行这些规则中的保护手段，完全取决于相关国家的自愿。关于渔业，许多区域渔业管理组织都受困于在其区域内违法、未报告和无管制(IUU)捕鱼的严重问题*Implementation of the International Plan of Action to Deter, Prevent and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, http://www.fao.org/docrep/005/Y3536E/Y3536E00.HTM.。虽然船只监测系统(VMS)*http://www.fao.org/fishery/vms/search/en.被认为是一个执行限制进入指定区域管理规则的有效手段，但他们不能防止悬挂非该系统成员国家旗帜的船舶在区域内的捕鱼活动，这需要额外的监控工具，例如基于卫星图像使用的船舶检测系统(VDS)。除了传统的成本高昂、在公海执行起来相当复杂的专用监控手段，现在还正在开发区域和国际的监测控制和监视(MCS)系统。采用此种系统的成员通常交换授权在其管辖范围授权捕鱼的船舶信息，并交换观察船舶从事非法捕捞活动的信息。对于渔业活动的国际监测、控制和监控网络(国际MCS网络)是成员在国家管辖范围内以及公海上进行渔业相关的控制和监视活动网络的一个例子。此外，该网络旨在提升全球在预防、阻止和消除非法捕捞方面的充分协调。在关于PSSA地位是否可以自动赋予有关区域以自动的保护，以及IMO认定PSSA的权限和依据、认定标准和程序、适用水域、可实施的强制性措施的权力及其和UNCLOS的关系等一系列问题，存在着不同的观点。有些学者认为PSSA概念仅仅重复了现有措施而并未提供特别手段；在这些争论中，UNCLOS 公约第211条第(6)款与PSSA的关系的争论最为激烈，各方对该条规定能否成为采取相关保护措施的法律依据持有很大的分歧。

从OSPAR的治理手段看，包括MPA边界内所采取的措施、国际签署了“集体安排”的组织、该MPA应用的物理领域，关于这些，OSPAR的相应数据一般都处于空白阶段；以其配备资源(人员、设施和资金支持)而言，包括永久工作人员数、季节性工作人员数、折算每年全职工作人员数、有权强制执行MPA规章的MPA管理人员数、可供使用的设备和设施、平均年度预算——过去5年间、过去5年间平均年度实施工作方面的预算、过去5年间平均年度设备方面的预算、过去5年间平均年度外部支持方面的预算、资金来源，这方面的信息也阙如。其已实施的监督方式类型，均为出于环境和/或生物多样性目的而进行不定期的监督。OSPAR指定该区域的标准，涉及生态意义、生物多样性层次、代表性层次、敏感性层次、自然性层次、恢复潜力、利益相关方对于MPA的接受程度、管理措施成功的可能性、本区域未来被人类活动破坏的可能性、科学价值，相关数据大多处于未报告的状态。每个SEAFO缔约方确保悬挂它们的船旗的船舶遵守法规是它们的责任。缔约方有义务保证侵犯SEAFOS保护和实施规章的行为能够通过法律程序予以惩治。SEAFO已经采取了一些措施来打击非法、未报告和无管制(IUU)的捕捞活动。委员会已经禁止了SEAFO公约区域内海上转运；实施授权的船舶名单；并建立了一个IUU船舶名单，该名单包含了可见于NEAFC、NAFO和CCAMLR拥有的IUU名单上的船只。委员会还通过禁止将鲨鱼作为一种直接针对捕捞物种的方式实施了保护深海鲨鱼的管理措施。要求船只报告所有鲨鱼捕捞量，能够充分地利用和保留(不包括内脏、皮肤和头部)，而鳍总量超过鲨鱼重量的5%。为减少在SEAFO公约地区偶然附带捕获海鸟，SEAFO也采取了管理措施，并为降低海龟的死亡率而提高捕捞作业偶然附带捕获海龟的报告制度。SEAFO也建议在公约地区全部禁止使用刺网，并采取了严格的协议来检索和报告丢失的设备。SEAFO发展了全面监控、调查和控制渔业的战略。所有船只均须经正式授权方能进行渔业活动，每隔5天报告渔获量，每隔2小时报告VMS的位置，在船上有一个独立的科学观察员，遵守港口检验程序，并禁止在SEAFO公约海域内进行海上转运。由于OSPAR的各缔约方可能已经是“Natura 2000 地点网络”的一部分，或者拥有它们自己的国内网络，因此可能难以让他们在参与到一个新的网络建设之中。不过，当OSPAR留给各缔约方很高程度的自由的时候，OSPAR能够使各缔约方承担MPAs网络建设和执行的唯一手段就是政治压力，这可能使得其约束力很微弱。

四、 ABNJ未来发展MPAs的方向前瞻与中国立场

从未来制度的设计和建造上看，笔者认为，要形成积极健康而平稳有效的MPAs，有必要在以下四个方面澄清理念、推进协商、构划制度。

(一) 把握从“公海自由”到“公海治理”的变革

“公海自由”作为一个古老的法律思想与理论主张，需要不断接受时代的检验。从历史发展的进程和现有规范进行分析，不难发现，“公海自由”的理念和规范正在被“公海治理”所替代。随着时代的发展，不仅公海的面积被沿岸国不断扩展的毗连区、专属经济区、大陆架等主张所侵蚀，而且公海的行动也越来越多地受到基于生态环境主张的国际机制所监督和控制。因此，哪个国家能够充分认识并掌控公海治理的先机，哪个国家就有可能在21世纪的国际海洋规范形成的版图上占据优势地位。

在ABNJ构建MPAs的进程中，面临着两对矛盾：海洋强国和海洋弱国之间对于公共区域建构的敏感度存在矛盾；国家作为个体对于自身利益的追求与国际社会整体追求公共利益之间的差异。从第一对矛盾看，在确立国家为MPAs区所承担的义务之时，大国会比较敏感，并进而更高度地强调公海自由，不愿意限制自身在公海上的航行和捕鱼自由；而对于此一方面能力较弱的国家而言，则不太敏感，因此更愿意支持和维护公共利益，限制那些大国的权益。从具体国家的利益而言，具有强大海洋开发能力的大国会更主张海洋自由，因为这意味着该国有更多的机会进行海洋探索，并获得收益；而作为大多数海洋开发能力平平的国家而言，更期望海洋自由受到明确规则的限制，由此维护世界的环境和各国的利益期待。从第二对矛盾看，MPAs的一个基本问题是国家利益与全球共同利益之间的张力，也就是主权本位和国际社会本位之间的冲突。具体而言，MPAs的建立目标是维护全人类的共同利益，为了维护生物多样性、保证环境和资源的良好状态，这是一种普遍性的价值。不过，就每一个国家而言，这种目标的重要性究竟有多大，并不确定。国家更愿意触及其切近的、个体的利益，因为这种利益更可衡量、可把握，也更容易被国家所认同，而且这也是国家乐于投入其自身资源所维护和支持的。当要求国家投入资源去维护公海的生物多样性、保护公海环境的时候，国家的积极性就不那么高。进而，如果限制国家或者相关企业的行动，减少其经济活动的范围，则相关国家的负面态度可能就更为明显。如果前述认识可以被认可，那么，MPAs的建立和操作实际上是公海治理的一种方式，在伦理上是正当的，从趋势上看是必然的。不过，如何在大国利益(在一定程度上包括作为大国的中国的利益)和全球伦理之间保持平衡，是一个关键的方面。

(二) 避免在ABNJ设计和管理MPAs的唯科学技术主义倾向

MPA区与海洋科学研究具有非常密切的实质性关联，主要可以从以下几个方面认识：第一，海洋科学研究是有效地确定MPA的基础。没有科学研究就很难得到相关数据，无法明确是否要在某一区域建立MPAs，区域的具体范围与边界、应对该区域的具体情况所应采取的保护和维持措施。第二，科学研究是检验MPAs成败效果的重要依托。只有通过科学研究所进行的对比分析而得到的数据，才能够判断在相关MPAs所采取的制度是否合适，是否达到预期效果，下一步工作应如何进行。现在很多MPAs很难判断实施的效果，就是因为科学研究的跟进不足。第三，MPAs应支持真诚的科学研究，但反对以科学研究为名进行的捕猎活动。以往有些国家以科学的名义进行捕鲸，不仅是对海洋生态的破坏，也是对相关国际法规范的违反，MPA在管理和监控的时候应当区分真实和虚伪的科学研究活动。

在海洋环境保护与资源维持的问题上，特别要避免唯科学主义*对于生物状况的科学研究仍然必要，只有这样的细致研究才能提供保护区是否正确、有意义的证据。Pete Mooreside, “Tiny larvae signal big potential for MPAs”, Frontiers in Ecology and the Environment, 9, 2011, p.91.。一定要注意把握科学与人文、自然与社会之间的关系。因为在生物学中，很难决定一个生态系统在何种地理水平上是“连贯的”，因为生态系统的概念可以在任何层面上使用(全球性、区域性、当地甚至微生物群落都可以算作生态系统)*马进：《特别敏感海域制度研究：兼论全球海洋环境治理问题》，《清华法治论衡》2015年第1期。。同时在人类生存与发展的世界里，所有制度的核心关注和服务目标都应当是人类，环境保护也是一样，环境伦理学家提出的生态中心主义、大地伦理在观念上具有反思强势人类中心主义的启示意义，但并不能够作为环境制度的出发点和设定目标。在这一点上，“可持续发展”的理念仍然是非常重要的，也就是说，即使是在环境和资源的问题上，最终的关怀也必须是人类的利益、人类的幸福、人类的发展，仅仅是因为人类发展的需要，环境和资源才有了意义和价值，才需要被保护。因而，仅仅考虑生态环境的要求当然是善意的，但由于没有充分考虑经济与社会的需求，也很有可能根本无法得到有效的实施，如果没有社会认可度，相关的规范很可能仅仅是“纸面上的公园”。MPAs标准的确立，一定要兼顾生态学上的意义和人类经济与社会生活的要求，一定要认真考虑利益相关方在传统上的生产与生活模式，而不能单纯地从环境保护的目标考量。

(三) 确保ABNJ MPAs的社会经济性

在制度设计和执行上，要使得利益相关方(社会)、尤其是小规模渔业协会的参与在整个MPAs的计划与执行过程中得到确保，并且在地方层面探索到最有效的管理手段。这也就要求保持一种“行政克制”的理念，尤其是在数据不足的情况下，采取循序渐进的手段和预防性的措施。要进行试点式的努力，在某一点开始，并在获取到新的数据和知识的时候予以调整。与此同时，要得到并积累一些基本数据，以允许有效的限度。具体而言，这一方面包括形成动态跟近的模式，视实践发展的需要和效果而建立相应的运作机制、不断推进和完善机构及其运转，以符合相关工作任务的客观需要；另一方面包括在机构设置上，不宜未经审慎考量，就建立起永久性的机构设施，以避免可能给各国、各国人民造成经济上的负担，以及人员的冗余、工作效率低下和行政拖延。20世纪中叶以来，国际关系的组织化一方面确实迎来了很多值得肯定的进步，很多问题可以在国家间更为妥当的解决，但也出现了机构庞杂、重复设置的情况，随着时代的发展，很多机构不仅由于未能精简而显得臃肿*例如，联合国托管理事会已经没有需要托管的领土，但该机构仍然存在；前南斯拉夫特别刑事法庭，按照其设立的有关文件，本来应当已经结束其使命了，但依然运行着。当前，这些机构的任务和作用都非常有限，但耗费的资源却一如既往地巨大。，而且存在着机构间沟通不畅、机构内人浮于事的官僚主义，所以在MPAs方面应当坚持成员驱动的运作方式，而不应当由相关国际公共机构依职权而设立，因为机构自主的促动的工作很难真正地反映利益相关方的要求。

(四) 充分注意利益相关方的态度和作用

保护海洋环境的关键在于渔业、航行和石油*Barney T.Levantino, “Protection of the High Seas from Operational Oil Pollution: A Proposal”, Fordham International Law Journal, 6, 1982, pp.72-99; Francisco Orrego Vicuna, The Changing International Law of High Seas Fisheries, Cambridge University Press, 1995; “Gist: High-Seas Driftnet Fishing and the Protection of Living Marine Resources”, US Department of State Dispatch, 1, 1990, p.251.。虽然小规模渔业的保有权和习惯权利需要确认和保护，但更要充分发挥大的航运公司、捕捞公司的作用，抓住ABNJ生态资源维持与环境保护的“关键少数”。南印度洋的MPAs实践值得我们汲取。这里4个主要从事底拖网作业的公司组成了深海渔民协会(SIODFA)*http://www.siodfa.org/index.php/the-sio/the-southern-indian-ocean-fisheries-agreement-text.，是一个产业集团自愿同意为了维护环境和物种而留出一些地域不予捕捞的独特实例。2006年7月，SIODFA与国际自然保护联盟(IUCN)发布联合声明，建立南印度洋底栖生物保护区(Benthic Protected Areas, BPAs)，并开始了长期的合作关系。由于在可持续深海渔业方面的共同利益，IUCN和SIODFA随后签订合作协议，以发展和促进深海鱼类的长期可持续性的手段，减少捕捞活动对海洋环境和其他物种的影响，建立MPAs等保护措施。2009年9月签署谅解备忘录，SIODFA的代表被选入IUCN的项目监督委员会，在南印度洋的ABNJ采用基于生态系统的渔业管理方法来处理具有全球性生物意义和重要商业价值的地区，并获得全球环境基金、联合国开发计划署的资助。在BPAs中禁止SIODFA成员进行拖曳船和拖网作业，但并不代表其他的营业公司。这一案例给我们的启示在于：在国家管辖范围以外的海域，绝大多数民众和公司实际上并不能直接参与活动，真正能够在这些地区产生影响的实际上仅仅是少数专业的公司。此时，只要能够使这些公司承担相应的义务和责任，ABNJ的生物资源和环境的关键问题就得以解决了。

结 论

从理论上看，规制公海MPAs并不一定要依靠普遍性的国际公约，只要各利益相关国家和企业就有关问题自行商讨、制定协议或达成条约，即可由类似IUCN这样的机构帮助相关利益方完成MPAs的设立*姜丽、桂静等：《公海保护区问题初探》，《海洋开发与管理》2003年第9期。。这种方式或许有利于从海域所在的地理环境出发，综合治理影响该海域海洋环境的因素，更多地注重环境的整体性，因地制宜。然而，为了避免执行力度不足、信息不对称的问题，要加大对区域海洋活动的综合监管力度，就必须拓展和推动与世界经济活动的发展相匹配的、具有更广泛影响力的自然保护管理安排，也就是推进全球性的MPAs体制设计和运行，同时帮助相关的居民和国家更好地利用和保护海洋动植物资源。

在中国正在崛起的节点，联大决议的通过为中国以新兴大国的身份参与国际秩序建构提供了一个契机。作为一个负责任大国，我国历来重视公海事务。在ABNJ建立MPAs问题上，我国既享有潜在的全方位利益，也需要应对国际法发展带来的挑战*刘新华、秦仪：《现代海权与国家海洋战略》，《社会科学》2004年第3期。。虽然我国2007年成为CCAMLR正式成员国，但针对南大洋建立MPAs的各种提案，我国仍然存在着不能准确有效地评估的问题。我们对南大洋的研究有限，所以当相关国家提出的罗斯海MPAs以及东南极MPAs提案时，此种建议对我们的主要利益关切有哪些影响，我们缺乏足够的数据支撑，导致在参与相关讨论时无法确定立场。鉴于MPAs新规范的制定既关涉人类共同利益，又触及我国未来海洋事业的发展的外部环境，所以我国必须高度重视其中的话语权*刘岩、李明杰：《解读公海生物多样性保护的最新进展：各国加紧争夺话语权》，《中国海洋报》2013年3月13日。。从历史经验看，任何一个兴起的国家都会根据自身需求，在审视现实以及继承的基础上建构自己的国际法理论体系，这个理论体系不仅应当体现“视野里”的中国，还应当体现“方法上”的中国、“立场上”的中国*何志鹏：《中国国际法研究反思》，《政法论坛》2010年第4期。。理论体系的构建是为了指导实践，公海MPAs条约的制定过程为中国国际法理论实践提供了一个舞台，为我国国际法学者为世界设计制度公共物品提供了一个检验的机会。这就要求我们深入研讨、发展理论、认真考察、总结经验，为中国国际法理论体系的构建作出新的贡献。

(责任编辑：徐远澄)

Reflections and Prospects on Constructing Marine Protected Areas (MPAs) in Areas beyond National Jurisdiction (ABNJ)

He Zhipeng

Setting up marine protected areas (MPAs) in the high seas is a renovation in the ideas in the law of the sea. United Nations General Assembly decided in 2015 to launch the negotiation of new international agreements concerning areas beyond national jurisdiction (ABNJ), which should be regarded as a major change for marine environmental protection regime. Hence, it is necessary to view the practice of MPAs under regional and professional organizations, analyze relevant theoretical evolution and institutional issues, and to provide useful lessons for future MPAs. From the experiences of International Maritime Organization (IMO), International Union for Conservation of Nature (IUCN) and other professional organizations like Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources (CCAMLR), the Oslo and Paris Commission (OSPAR) as well as regional organizations shows that the main problems for the establishment and management of MPAs is the normative basis of fragmentized, and management measures are inadequate. In the future, it is needed to grasp transcend of ideas in the law of the sea from freedom of high seas to governance of high seas, to avoid scientism in institutional design, to ensure social economic effects of MPAs, to safeguard the interests of stakeholders, and to achieve global sustainable development.

Areas beyond National Jurisdiction (ABNJ); Marine Protected Areas (MPAs); Marine Environmental Protection; Governance of the High Seas

2015-12-10

* 本文系国家海洋局海洋发展战略研究所项目“现代保护原则在国家管辖范围以外区域海洋生物多样性保护的应用研究”(项目编号：2016—002)、中国国家旅游局科研项目规划项目“南极旅游国际法律规则发展及我国对策的研究”(项目编号：14TAAG020)的阶段性成果。

DF935

A

0257-5833(2016)05-0096-12

何志鹏，吉林大学法学院、公共外交学院教授 (吉林 长春 130012)