“十三五”，中国农业的新挑战与新突破

郭晓鸣

对我国农业发展而言，尽管通过持续努力在完善基础设施、优化产业结构和增加农民收入等重要方面取得了一系列重大进展，但在“十三五”的新常态背景下，由于内外部条件已经或正在发生深刻变化，我国农业进一步发展必将面临一系列并非短期、偶然，而是持续存在的新的问题和挑战。

“十三五”农业发展矛盾加剧

就现实而言，“十三五”时期我国农业发展中下述五方面新的挑战值得高度关注。

——农业持续增长与农产品安全的矛盾趋于加剧。在自然灾害频繁发生、生产成本大幅上升、市场环境异常波动的多重约束之下，我国粮食生产创纪录地实现了“十一”连增，其他主要农产品也实现同步增长，我国农业增长因此进入历史最好时期。但与此同时，我国农产品进口量却持续攀升，2014年，不仅粮食进口量突破9000万吨的历史最高值，而且棉花、植物油、食糖、肉制品、乳制品等重要农产品的进口量均表现为较大规模的持续增长态势，对外依存度趋于增大。可以判定，尽管国内农产品供给能力有所提升，但总体上严重滞后于需求增长，在国内主要农产品价格已经高于国际市场和生产成本仍然不断上涨的背景下，我国农产品安全特别是粮食安全压力加剧的矛盾已经进入最为严峻的时期，主要农产品基本自给底线面临突破，紧平衡将成为常态。此外，当前我国农业增长中产业结构单一和比较效益偏低的矛盾仍然较为突出，在很大程度上直接限制了农民收入增长和农业竞争力提升。

——土地规模经营推进与农民利益保护的矛盾趋于加剧。当前我国农业正处于加速转型的关键期，传统农业能否顺利实现向现代农业的历史性跨越，从根本上看取决于土地流转和适度规模经营的进程是否能够平稳有序地推进。现实表明，在宏观政策导向和地方政府推动的双重作用之下，我国农地集中和规模经营发展已全面进入加速期，截止到2014年6月，全国家庭承包经营耕地流转面积为3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。这无疑是一个极为深刻的变化，标志着我国传统自给性的小农经济正无可挽回地走向衰落乃至瓦解，现代农业新的经营模式的现实基础正在实质性地开始形成。但是，土地问题涉及亿万农民的切身利益，推进土地流转和适度规模经营的过程不能演变成为其他利益主体对农民土地权益的剥夺过程，更不能成为大规模制造无地农民群体的农民被动挤出过程。从现实看，用简单化的行政干预手段来推进土地流转和以城市工商资本主导的方式大规模集中土地的现象仍然普遍存在，农民因“被流转”导致土地权益受损的矛盾还十分突出。因此，在土地流转和适度规模经营中如何更加重视保护农民的主体地位，更稳定持久地保障农民的土地权益，是一个当前和今后较长时期都需要高度重视的重大问题。

——现代农业发展与劳动力老龄化的矛盾趋于加剧。目前，我国现代农业转型升级的步伐不断加快，专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型经营主体快速成长，对具有较高技术素质和经营管理能力的新型职业农民的需求不断扩大。与之相反，由于主要受人口外部流动的影响，我国农村人口老龄化的问题比城市更为突出，未富先老的矛盾十分尖锐。2013年，全国农村65岁以上的人口比重达到11.3%，比2006年的7.8%上升3.9个百分点。目前大多数农村区域实际务农的劳动力平均年龄高达60岁左右，劳动力老龄化矛盾加剧不仅直接带来因供给不足不断推高农业人工成本，而且促使老龄化的农村家庭由多种经营向单一经营转变，为自食而种地引致商品经济向自给经济倒退，结果是农业的兼业化和粗放化不断发展，“谁来种地”成为普遍性的突出矛盾。还值得关注的是，农业劳动力老龄化进一步拉低了农业劳动力的教育水平，对农业技能培训产生不良影响。而自给性的农业生产取向使老龄劳动力缺乏有效技术需求，对采用机械运用、新技术、新品种持保守态度，“如何种地”同样成为普遍面临的严峻挑战。正因如此，当前我国事实上面临着一些地区现代农业加快发展，与另一些区域传统的精耕细作农业趋于衰落两种趋势并存的严峻现实，在现阶段如何更有效率地培育出能够满足现代农业快速发展需求的新型职业农民群体，是一个必须尽快破解的重大难题。

——强化农业投入需求增长与现行支持政策效率偏低的矛盾趋于加剧。我国现代农业的全面加速必然意味着对资金等生产要素投入的依赖度不断提高，客观上要求必须进一步加大投入，满足现代农业发展中技术进步和结构优化产生的更大规模的投资需求。但在新的发展阶段，一方面我国农业补贴规模已经遭遇WTO“黄箱”政策的“天花板”限制，所余空间较为有限。另一方面现行严重向龙头企业过度倾斜和以小农户为对象的普惠式农业补贴方式，不仅实施成本高，政策效率低，而且放大了财政补贴总量不足的矛盾，急需改革和完善。此外，现行的农村基础设施投入政策和农业科技投入政策，同样存在亟待调整的政策效率偏低的突出矛盾。还需指出的是，在农业比较效益仍然明显偏低和城乡投资效率差距较大的现实条件下，农村资金等要素继续大规模向城镇和二三产业单向流失的总体趋势仍未得到有效扼制，新时期农业和农村发展中强化要素投入与生产要素继续流出的矛盾将表现得愈益尖锐，增大生产要素供给的难度将日趋加大。从总体上看，我国农业转型升级单一依赖财政资金支持和现有财政支持政策效率偏低的双重局限性已经充分暴露，必须大胆改革，拓展思路，主要通过构建新的开放式的投融资体系和大力度调整农业支持政策，从根本上保障现代农业不断增长的投资需求。

——农产品质量安全要求提升与农村生态环境恶化的矛盾趋于加剧。我国农产品安全包含着数量安全和质量安全的双重目标，现代农业发展不仅要保障农产品有效供给，而且必须提供优质安全的农副产品，随着人们生活水平提高和消费观念升级，质量安全将逐步上升为农产品供求的主要矛盾，未来农业的发展方向必然是绿色、健康、安全的高品质农业。但就现实看，我国农业增长过度依赖化肥、农药的格局仍未扭转，农村中大量未加处置的废弃物、牲畜粪便和生活垃圾带来的土壤、水体和大气污染等矛盾日趋加重，不仅农村生态环境的红灯已经全面亮起，在一定程度上危及到了农民的基本生存。而且农产品质量安全的矛盾持续加剧，前景十分堪忧。从根本上看，在保障农产品有效供给的基础上更加重视实现农产品的质量安全，将始终是我国现代农业发展的最基本目标，正因如此，当前我国农村具有特殊性的生态环境治理的任务十分繁重和紧迫，如何构建新的发展型的农村生态系统，大力拓展生态农业和循环农业等新的发展路径，实现保护与利用并重，兼顾保障农业产出、确保农产品质量安全和优化农村生态功能的多元发展目标，将是我国农业发展中较长时期面临的又一严峻挑战。

“十三五”农业发展五大突破

因此，必须准确把握新的阶段特征，深刻辩识新的挑战与机遇，以更具针对性的新的深度改革和政策调整实现更大的发展突破。在“十三五”期间，我国农业发展必须重点实现以下五大突破：

——在实施粮食安全战略重大调整上实现重大突破。在耕地资源减少和粮食需求增长不可逆转，以及生产资料价格不断上扬、人工成本持续攀升的新形势下，“十三五”期间我国粮食安全压力必将不断加大，粮食供求弱平衡和紧平衡将成为常态。在此背景下，以农户为主的“分散化”粮食安全保障模式将难以为继，必须因势利导及时调整粮食安全战略，其核心任务是以粮食优势产区为重点，以粮食专业大户、家庭农场、专业合作社为主体，主要依靠适度规模的规模优势和机械化替代人工的成本优势，实现向区域化的“集中式”粮食安全模式转换，由此完成我国粮食安全战略的重大调整。

——在全面创新农业经营体系上实现重大突破。在农业老龄化矛盾不断加剧，小农户经营的不适应性愈加暴露的背景下，“十三五”期间，我国必须全面创新农业经营体系，实现对农业转型升级的基础性制度支撑。为此，应当重点有三个方面的创新性突破，一是在进一步放活土地经营权基础上，加快培育种养大户、家庭农场、农民合作社等更稳定和更具规模理性的新型农业经营主体。二是通过健全培育体系、建立资格制度和完善支持政策，加大力度培养造就高素质的新型职业农民队伍。三是强化政策支持，在充分发挥公益性服务作用的基础上，进一步促进服务主体多元化、形式多样化、运行市场化，加快建立和完善与现代农业生产方式相适应的农业社会化服务体系。

——在多元化拓宽农民增收渠道上实现重大突破。“十三五”时期是我国全面完成小康建设任务的决胜期，而能否确保农民持续增收则是最为关键的重要方面。就实际看，要实现农民持续增收目标，必须拓展农民增收渠道，使农民能够获得多元化收入来源。一方面，应当更大力度优化农业产业结构，通过延长产业链，拓展新功能，发展新业态，实现一三互动，产村融合，继续依靠农业产业化深度提升稳定增加农民的经营性收入。另一方面，要进一步深化农村产权制度改革，探索农地抵押融资和有偿退出机制，推进农民财产权的资本化进程，稳步提高农民在土地流转中增值收益的分配比例，在增加农民财产性收入方面实现重大突破。同时，要特别重视在推进土地规模经营中有效防范对农民的挤出效应，确保其能够参与分享农业产业升级的收益。

——在进一步优化农业支持政策体系上实现重大突破。我国农业发展中过度依赖财政资金支持和现有财政支持政策效率偏低的双重局限性已经充分暴露，过于偏重龙头企业和对小农户普惠式优惠的政策支持方式，已经表现出越来越明显的不适应性。在“十三五”期间，必须适应农业产业结构调整和农业生产经营方式转变的新形势及时优化调整农业支持政策，关键是要在两个方面实现突破：一是进一步优化财政投资体制，主要通过制度创新提高支农政策的精准性和有效性，强化支农政策对重点领域和关键环节的支持力度。二是建立和完善涉农资金整合平台，构建财政支农项目与多种新型经营主体的对接机制，有效提高财政资金投资效率。

——在切实提升农业可持续发展能力上实现重大突破。就现实看，我国农业增长过度依赖化肥、农药的格局仍未根本扭转，农村中大量未加处置的废弃物、牲畜粪便和生活垃圾带来的土壤、水体和大气污染等问题依然严重，不仅农业和农村生态环境的红灯已经全面亮起，不仅在一定程度上危及到了农民的基本生存，而且农产品质量安全的矛盾持续加剧。“十三五”期间，我国提高农产品质量安全水平与农业生态环境压力加大将构成长期性挑战，在保障农产品有效供给的基础上确保实现农产品质量安全水平大幅提升是一项极为艰巨的任务。因此，在新的发展时期，我国必须以显著提升农业可持续发展能力为基本目标，全面实现农业绿色发展。重点是要大力拓展生态农业和循环农业等新的发展路径，实现保护与利用并重，兼顾保障农业产出、确保农产品质量安全和优化农村生态功能的多元发展。