检察机关介入房屋拆迁监管的正当性分析及路径选择

蒋学文 季卫华

（225300 江苏省泰州市人民检察院 江苏省泰州市高港区人民检察院 江苏 泰州）

检察机关介入房屋拆迁监管的正当性分析及路径选择

蒋学文 季卫华

（225300 江苏省泰州市人民检察院 江苏省泰州市高港区人民检察院 江苏 泰州）

不久前，最高人民检察院印发了《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》，要求各级检察机关要依托执法办案工作，多措并举，深入推进社会矛盾化解，特别提出严肃查办征地拆迁等领域发生的容易引发社会矛盾的职务犯罪，最大限度地预防和化解矛盾冲突。目前，由于我国关于拆迁立法不够系统完善，使得拆迁领域渎职犯罪呈高发态势，这不仅给国家经济造成了巨大损失，也给社会稳定带来了种种隐患。作为履行监督职能和预防职务犯罪职能的检察机关，应积极介入此领域，采取有效措施，广泛开展预防职务犯罪活动，加大监督力度，为本地区经济建设健康快速发展提供法律保障。

一、当前城市房屋拆迁中凸出的行政违法问题。

目前我国城市房屋拆迁领域秩序混乱，激发许多矛盾，严重影响社会稳定。其中很重要的一个原因就是政府在房屋拆迁过程中的角色没有扮演好，行政权力在许多情形下被有意无意的违法操作了。透视政府在房屋拆迁中的行政违法行为，主要表现为行政主体实施违法的行为大体上可分为四类：

1.滥用职权行为

一些地方政府为追求效率而忽视法定程序，政府还未收回拆迁户的土地使用证，就擅自将房屋的土地使用权交给开发商；未经法定审查和审批程序就组织实施拆迁计划；向不具备申领许可证的人颁发拆迁许可证，导致违法拆迁。房屋拆迁管理部门热衷于接受委托，承担具体的拆迁任务，在被拆迁人有意见时，又以主管部门的权威进行压制，政企不分、政事不分。有的为了增加拆迁业务量，甚至不惜违反规定将本不属于拆迁的项目，强制性纳入拆迁，并将应属于被拆迁户的优惠政策、补偿款项私自克扣或挪作他用，负责拆迁的监管人员与之相勾结，共同坑害被拆迁人的利益。

2.玩忽职守行为

拆迁裁决程序缺乏公开、公正性，裁决内容不具体。拆迁主管部门对被拆迁的房屋、附属建筑、临时建筑、违法建筑认定的随意性很大，认定事实缺乏依据，透明度不够。有的拆迁裁决只有限期搬迁，而无安置补偿内容；有的不按房产证上的合法面积和市场估价作补偿。而在组织拆迁听证、监督中介机构公正评估等方面，又无所作为。

3.徇私舞弊行为

拆迁安置政策朝令夕改，缺乏连续性，甚至不签安置补偿协议，也不经过必要的裁决程序就强行拆迁。补偿政策不公平、不合理现象比较明显，造成被拆迁人心理不平衡，产生抵触情绪。负责拆迁的工作人员经常利用职务便利，为自己或者亲友在拆迁地区违规添置房产，而后再采取前两种手段，享受额外的拆迁优惠政策。

4、随意制定规范性文件

根据立法法规定，地方有权制定规范性文件，以保证法律法规的正确实施。这类文件的制定执行，必须符合法律规定。但在一些地方，政府部门在内容上曲解法律规定，不按立法程序任意制定文件的情况严重存在，影响拆迁管理工作的依法开展。例如，有的地方，为吸引外商投资，公开在招商引资文件中承诺，凡外来资金搞房地产开发，只要资金到位，其立项、规划、用地、拆迁许可、施工许可等手续均可从简。有的地方制订的文件限制拆迁当事人选择中介机构的权力指定由房地产估价机构评估被拆迁房屋的价格，由本地的房屋拆迁代办单位实施拆迁，搞行业垄断。

二、检察机关介入房屋拆迁监管的正当性分析

我国检察机关介入房屋拆迁监管是有其理论基础、宪政基础、实践基础，也是顺应时代潮流的。

1.检察机关介入房屋拆迁监管的理论基础——权力制衡

我国宪法设计了具有独立监督地位的检察权，检察权兼具行政权与司法权的性质，既可以实现权力之间的相互融通和制衡，也具有事前威慑和事后追究的功能。［1］从根本上讲，检察权的产生，是为了确保社会和谐发展，或者说是为了实现社会公平正义，使房屋拆迁权等此类权力的行使，能够受到严格的法律约束，尽量缩小权力的负面作用，充分发挥其对社会应有的保障和促进职能。通过检察权来最大限度地优先实现社会公平正义与和谐发展正是检察制度的精髓所在。

2.检察机关介入房屋拆迁监管的宪政基础——权力有限

现代宪政的一个基本原则是“一切权力都是有限的”，房屋拆迁过程中的各种行政权力也同样不例外。我国因城建改造的需要对公民房屋进行的拆迁而引发的权利与权力的紧张关系表明，对公民房屋产权构成最大威胁的其实就是国家公权。其根源在于我国公民的财产权仅具有对抗平等主体的他者个体的能力，而几乎不能对抗强大的国家公权力。我国的检察权在本质上是一种法律监督权。依此，检察机关对拆迁过程中的公权力进行制约、监督，就是我国检察权的应有之义。“检察机关作为独立行使监督权的国家机关是监督行政权的权威机关，它不仅应当在出现行政公务罪案时对行政权加以控制，而且可以在任何时候对行政权的运用进行监督。”［2］通过检察机关对房屋拆迁过程中相关行政行为的法律监督，从源头上预防和减少侵害公民人身、财产和民主权利的违法事件发生，防止野蛮拆迁、暴力拆迁，是促进依法行政，保障我国公民宪法权利的应然选择。

3.检察机关介入房屋拆迁监管的实践基础——主体适格

由于人民代表大会的监督只能是宏观的监督，行政机关和审判机关的日常事务即具体的法律活动，必然处于国家权力机关无力监督的状态。为了防止其他国家机关滥用权力，就有必要设置一个专门机关，来承担常规性的监督职能，检察监督其他国家机关正确执行全国人民代表大会制定的法律，以防止权力的滥用。依据行政法，拆迁方系由政府牵头，组织行政、司法机关工作人员组成的临时机构，该临时机构属于受政府委托执法，在法律上没有行政主体资格，其工作人员行为所产生的一切后果均应由政府部门承担，故其行为应定位在行政执法。检察机关作为法律监督机关，对行政执法的监督是有宪法和法律依据的。一方面，对行为有监督权。另一方面，对行为主体有监督权。拆迁方工作人员均属于国家工作人员，属于检察机关的监督范围。

4.检察机关介入房屋拆迁监管的时代潮流——扩展职能

经济、人权、法律的全球化趋势为检察权在现代社会的运行提出了更高的要求，对于承担法律监督职能的中国检察权来说，其未来的角色意味着更多的权能和更多的社会责任。［3］我国当前城市房屋拆迁纠纷是社会现代化、城市化发展进程中出现的问题，各种多发和复杂激烈的纠纷使得社会的承受能力和处理能力、特别是司法机制解决拆迁纠纷面临着极大的考验。如何加强对拆迁活动的外部监督，提高政府拆迁行为的公信力，化解矛盾，成为解决拆迁问题的重大而迫切的课题。检察机关作为专门的法律监督机关，以监督者和第三方的身份介入其中，通过民事行政检察监督、预防和查处职务犯罪、侦查监督和提起公诉等活动规范房屋拆迁活动，维护公共利益和公民合法权益，对于推动拆迁活动顺利开展，促进社会和谐稳定，无疑具有重要的意义。

三、检察机关介入房屋拆迁监管的路径选择

1.程序控制

“程序的公正性的实质是排除恣意因素，保证决定的客观公正。”［4］程序具有反思性、交涉性、沟通性、过程性、参与性和包容性等特点，因此，对正在运行的房屋拆迁行为实施程序控制具有十分重要的意义。首先，检察机关要介入拆迁工作主要环节，如实地勘查、编制预决算、编制安置补偿结算表、签订补偿协议等环节。其次，帮助把握评估、补偿关口，帮助完善经费制度，杜绝非法交易，规范操作并对全程进行跟踪审计和监督管理。特别是要监督拆迁、评估、补偿着三个重要的工作程序是否符合法定程序，是否有法律、政策依据。另外，要参与房屋拆迁活动的见证与监督，对房屋拆迁管理部门行政裁定和强制拆迁听证程序进行监督。

2.检察建议

“检察监督主要的不应当是监督法院审判活动，而应当主要监督行政机关的执法活动，对行政执法活动中的滥权和越权行为、怠慢职责和行政不作为、行政严重不当行为等实施监督。”［5］对于由于拆迁过程中政府的作为或者不作为行为造成公民的人身权利、财产权利受到侵害或者国家和人民的利益遭受损失而这种侵害或损失显著轻微时，检察机关应当对有关行政主体提出检察建议。检察机关可全程跟踪监督征地拆迁工作，包括征地拆迁公示、征收土地规划、拆迁补偿评估机构的选择，征地拆迁安置工作等等，以促使相关政府部门能够公开、透明、规范运作。检察机关要充分发挥检察建议的作用，对拆迁过程中发生的违法违规操作及时提出有针对性的检察建议，督促地方政府及时改正。

3.立案查处

对于拆迁过程中的相关人员的滥用职权或玩忽职守行为构成犯罪的，检察机关应当立案侦查，追究有关人员的刑事责任。这种对行政人员渎职侵权的犯罪行为予以立案侦查的权力，是我国法律赋予检察机关用以监督、制约和控制行政权的一种重要权力。这种方法虽然是一种亡羊补牢式的事后补救方法，但是它通过对行政职务犯罪的有效查处，能起到特殊预防的作用，是检察机关对房屋拆迁监管的最有效、最直观的方法之一。要强化拆迁过程中渎职侵权类案件的预防与查处、监督与起诉，对在房屋拆迁过程中发生的不属于检察机关侦查的刑事案件，也应监督公安机关立案侦查。

4.行政公诉

在房屋拆迁过程中，拆迁方与被拆迁人的地位往往不平等，拆迁方处于支配、主导的地位，被拆迁人处于受支配服从的地位，无论是从权力或是资力上看，相对人均无法与政府相抗衡。当拆迁过程中的违法行政行为侵犯了被拆迁人的合法权益时，被拆迁人往往不愿、不能、不敢起诉，最后往往采取“自焚”、“跳楼”等非常极端的对抗方式。对于这些行为，应当赋予我国检察机关在无人起诉时有权对有关行政主体提起诉讼。检察机关这种提起诉讼的权力，实质上是一种行政公诉权。显然，检察机关通过行使行政公诉权，提请法院确认某一拆迁行政法律关系的效力，追究有关行政主体的行政责任，能有效制约房屋拆迁权的滥用。当然，对检察机关提起行政公诉的条件、程序和行政公诉案件的适用范围、诉讼时效、审理方式等问题需要在充分论证的基础上作出科学、合理的规定。

5.违宪、违法审查请求权

根据立法法第90条的规定，检察机关具有对行政主体制定的违宪、违法规范性文件提请审查并要求纠正的请求权。从我国宪法对检察机关的定位来看，作为国家专门的法律监督机关，检察机构应当而且必须承担起监督法律运行全过程的职责，其中必然包括对规范性法律文件制定程序和内容的监督，当然也包括对各地方政府制定的房屋拆迁方面的规范性文件合宪性和合法性的监督。在房屋拆迁管理实践中，拆迁补偿方面的规范性文件的数量、适用频率及其影响远远超过一般行政立法，且滥用职权、擅自越权等问题比较普遍，将其纳入检察机关监督的范围非常迫切。

［1］李勇、宋聚荣：“检察权与中国宪政之路”，载《法学论坛》2008年第5期.

［2］胡建淼：《公权力研究》，浙江大学出版社2005年版，第88页.

［3］李炳烁：“全球化视野中的检察权改革”，载《河北法学》2007年第10期.

［4］季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第35-36页.

［5］肖金明：“论检察权能及其转型”，载《法学论坛》2009年第6期.