对完善新疆畜禽屠宰监管体系建设的思考

文│巴特尔（新疆维吾尔自治区畜牧厅 巡视员）

对完善新疆畜禽屠宰监管体系建设的思考

文│巴特尔（新疆维吾尔自治区畜牧厅 巡视员）

当前，社会公众对食品质量安全问题的关注度越来越高。据权威部门发布，近七成人对中国的食品安全状况“没有安全感”，最害怕吃到病死牲畜肉。鲜食肉类食品安全形势还很严峻，需要有健全的畜禽屠宰法律法规体系和规范的管理作支撑。如何进一步规范畜禽屠宰经营管理活动，与《食品安全法》和《动物防疫法》等法律法规相配套，通过提高行业监管能力和水平，形成动物防疫、屠宰管理、卫生质量监督等互相配套的完整法律体系，对确保肉制品卫生质量安全，让老百姓吃上“放心肉”意义重大。现结合新疆畜禽屠宰行业监督管理现状，提出完善行业监督管理体系建设的一些想法。

一、畜禽屠宰监管现状

1.屠宰场(点)现状。据新疆自治区商务部门提供的资料，全区现有各类畜禽屠宰场351个，小型屠宰点293家。其中，牛羊定点屠宰场194家，猪定点屠宰场（点）81家；禽类屠宰场73家（点），其他畜种定点屠宰场点3个。具有点多面广、经营管理方式多样性的特点。

2.法律现状。1950年，当时的新疆省人民政府颁发《新疆省管理屠宰牲畜暂行办法》(草案)。1982年，自治区畜牧厅颁发《新疆维吾尔自治区集市贸易牲畜屠宰检疫暂行办法》。

2009年，《新疆维吾尔自治区畜禽管理条例》经新疆维吾尔自治区第十一届人民代表大会常委会第十一次会议通过颁布实施。《条例》实施以来，为保证畜禽产品质量安全和公共安全，让各族人民群众吃上“放心肉”，提供了强有力的法律保障。

3.相关部门的职责权限。《新疆维吾尔自治区畜禽管理条例》第五条规定：“新疆自治区商务行政主管部门负责全区畜禽屠宰监督管理工作。县级以上人民政府商务行政主管部门负责本行政区域内畜禽屠宰监督管理工作”。产品检疫由县级畜牧兽医部门动物卫生监督机构派驻的官方兽医实施具体检疫。确立了商务部门主管以及其他县级以上人民政府畜牧、卫生、环境保护、工商等部门，在各自职责范围内履行畜禽屠宰监督管理的相关职责。

4.检疫和检验现状。按照《新疆维吾尔自治区畜禽管理条例》和《动物检疫管理办法》相关规定，并依据《生猪屠宰检疫规程》，新疆屠宰企业动物产品屠宰检疫工作，由县级畜牧兽医部门动物卫生监督机构派驻的官方兽医实施具体检疫。而肉品品质检验则按照相关规定，并依据《生猪屠宰产品品质检验规程》，由屠宰企业内的肉品品质检验员实施具体检验。上市畜禽及生猪产品需分别加盖(封)检疫合格验讫印章(或加检疫标志)、肉品品质检验合格验讫印章和取得动物检疫合格证明、肉品品质检验合格证后，方能出场流入市场。

5.新疆鲜食肉类消费特点。受新疆地域辽阔，生活习俗多样性，畜产品流通成本高，南北疆经济结构与消费市场差异大等因素影响。新疆消费者一直有购买鲜食肉类的消费习惯，而且主要以在各类农贸市场和星罗棋布的“巴扎”为主的敞开式热鲜肉摊位购买肉品。其次，疆内牛羊肉消费有固定的消费群体，2013年新疆总人口近2300万人，其中，以穆斯林为主的少数民族占近60.0%。形成无论牛羊肉市场价格如何变化，居民牛羊肉消费量依然持续增长，以购买鲜食肉类为主的消费习惯短期内难以改变的现状。

二、畜禽屠宰监管工作中存在的问题

《新疆维吾尔自治区畜禽管理条例》实施以来，在提高畜产品安全、保障各族群众身体健康方面，起到了积极作用。但现行的《条例》中存在的职责不够清晰、法律责任规定不严等问题，也逐渐显现出来。主要表现在；

1.现行的法律法规有待完善。一是现行《新疆维吾尔自治区畜禽管理条例》存在内容不够完整、全面、职责不够清晰、法律责任规定不严等不足。特别是畜禽屠宰监督管理工作职能划转以后，急需出台一部符合新疆实际和更具操作性的《畜禽屠宰条例》。二是动物源性食品安全监管体系分工不明。由于缺乏统一协调的部门和机制，造成职能划分不明，沟通不及时，协作不顺畅。出现重复管理、缺位管理、成本浪费等问题。三是动物源性食品检测体系建设滞后。畜产品质量检测行业主管机构监督检测体系建设起步较晚，检测手段越落后，鲜食肉类产品质量越难达到严格的质量标准。

2.监管工作难度加大。一是新疆具有畜禽屠宰场（点）布局分散，多数乡镇（村）集市畜禽屠宰点不符合法律规定的设置条件和标准的特点。由于历史原因，大凡新疆每个（市）县城区都布局有1～5家畜禽定点屠宰厂，而绝大多数乡（镇）与行政村，以随意性大的临时屠宰点为主。二是虽然自治区商务、畜牧、环保等部门，经常联合对定点屠宰场（点）开展屠宰资格审核清理工作，但按照法律法规要求的设置条件，部分屠宰厂和小型屠宰点依然需要继续进行整改。三是畜禽私屠滥宰现象屡禁不止，为数众多的分散的屠宰点行为规范监管难等问题依然存在。

3.检疫和检验混淆。严格讲检疫是政府行为，检验是企业行为。但是在实际运行过程中，两者的区别和联系常常被混淆。检疫人员和肉品品质检验员之间也经常发生责任不明和越权超范围执法的现象，甚至一些屠宰经营户认为有了肉品品质检验合格验讫印章，就可以上市销售。虽然屠宰企业对肉品安全负有主体责任，但现阶段畜牧部门已成为鲜食肉类产品安全监管的责任主体。一旦发生畜产品安全事件，畜牧部门存在着不可推卸的责任。

4.监管制度不健全。新疆现行《畜禽屠宰条例》对一些重要的制度，如屠宰企业肉品安全责任保障制度、肉品安全风险评估制度、肉品安全预警制度、肉品安全危机处理制度、肉品安全事故处理制度、肉品安全事故赔偿制度等重要内容尚未纳入范围。肉类安全保障制度还存在一些空白，缺乏鲜食肉类安全快速反应机制，给执法监督带来困难。

5.无害化处理工作的认识有待提高。无害化处理作为动物防疫工作的一个重要环节，是一项必不可少而且非常重要的工作。但是现实中受到进行无害化处理无成绩感，耗费财力、出力不讨好等因素影响，往往容易被忽视。屠宰行业无害化处理不仅需要用法律法规和制度保障，还要在实际工作中多探索思考。

6.行业发展缺乏政策扶持。一些地方政府没有从保障食品安全的高度，重视和引导屠宰行业的发展，不重视财政投入与行业管理。对整合关闭屠宰场（点）中人员安置、转产、补偿等配套措施关注不到位。屠宰监管部门侧重于屠宰企业监管，忽视行业发展建设。动物卫生监督部门监管力量薄弱，使部分应当关闭或者整改的屠宰场（点）依然存在。这些因素都不利于行业的发展。

三、对策与建议

1.修订完善法律法规，明确屠宰监管主体。一是尽快修订完善《中华人民共和国动物防疫法》《生猪屠宰管理条例》和《新疆维吾尔自治区畜禽管理条例》等法律法规。明确屠宰行业肉品质量安全主体责任和监管部门责任。可通过修订和完善法律的手段，明确畜禽（生猪）屠宰监管的管理主体和执法主体，将生猪屠宰监管，直接授予县级以上地方人民政府兽医主管部门和县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构。二是在现行法律法规的基础上，制定完善比较系统的行业配套规章办法。完善和强化定点屠宰法规、健全屠宰行业无害化处理规定和制度保障，完善畜产品产业链可追溯体系建设法规。逐步形成覆盖生产、加工、流通和消费各个领域的动物源性食品安全法律和制度体系。三是进一步明确畜牧行政主管部门的执法主体地位，提高动物源性食品安全管理的透明度，对查处的涉及质量安全违法案件情况进行通报，接受全社会的监督。

2.推进资格审核清理，合理规划屠宰场点。稳步推进屠宰企业资格审核清理，从严掌握定点屠宰企业的清理标准，妥善解决职能划转以后产生的遗留问题。同时，按照“控制总量、合理布局”的原则，在整合撤并、改造提升的基础上，通过新建、迁建、扩建等措施，重点规划设置区域性定点屠宰场（点），逐步建立起屠宰行业发展与群众生活需求相适应的加工体系，确保鲜食肉类产品质量安全。

3.改革检疫检验制度。面对屠宰行业存在的问题与矛盾，将会给管理职能转变后，屠宰场（点）的整顿、取缔等工作带来相当大的难度。建议改革和完善现行的动物检疫和肉品品质检验制度，建立新形势下的兽医卫生检验制度，将检疫合格验讫印章与肉品品质检验合格验讫印章、动物检疫合格证明与肉品品质检验合格证分别合二为一，试点开展电子检验合格验讫印章。明确屠宰企业和动物卫生监督机构官方兽医的权责和监督机制，确保建立的兽医卫生检验制度能够有效实施。

4.强化动物源性食品监管体系建设。理顺鲜食肉类食品安全监管体系中的各种关系。针对动物源性食品安全监管现状，进一步发挥政府服务职能，逐步改变现行管理部门各自为政的局面。逐步改进目前多部门食品安全分段监管体制，形成权威统一、权责分明、独立行动、运转高效的监管机制。同时，通过完善制度，开展培训、强化监管等多种措施，进一步明确屠宰企业食品安全第一责任人意识。

5.深化改革，鼓励和引导大型肉类加工企业对屠宰厂的兼并、收购和重组，实现规模化扩张。一是积极支持、引导主要城市，县（市）及其周边屠宰企业的整合力度，加快国有制企业向民营股份企业改制步伐。鼓励部分谋求发展的代宰企业，主动融入行业发展进程。二是创造有利于行业发展的环境，继续加大依法治理畜禽私屠滥宰问题；从维护新疆社会稳定和长治久安目标出发，探索研究并解决城市、乡村穆斯林群众“开斋节”期间活畜屠宰问题，为推进屠宰行业健康有序发展创造良好的环境。