我国出口食品安全监管模式浅析

席　静凌　莉蔡　　纯李志勇相大鹏（1.广东出入境检验检疫局　广东广州　510623；2.广东省动植物与食品进出口技术措施研究重点实验室）

我国出口食品安全监管模式浅析

席静1，2凌莉1，2蔡纯1李志勇1，2相大鹏1*
（1.广东出入境检验检疫局广东广州510623；2.广东省动植物与食品进出口技术措施研究重点实验室）

为满足我国出口食品外向型经济发展的要求，检验检疫系统应探索建立与国家深化改革要求相一致的检验检疫监管模式。本文研究了新形势下我国食品出口监管面临的问题，并结合实际工作提出了创新监管机制的对策建议。

出口；食品；监管机制

1　前言

近年来，我国出口食品呈稳定增长态势。2014年，我国出口食品金额超过600万美元，同比增长6.0%。而与此同时，随着各国进口关税的下降和配额的取消，为了保护本国市场而设置严格的技术性贸易措施已成为新趋势。世界各国以安全、卫生、健康为由，打着保护人类与动植物生命健康的旗号，设置了形形色色的技术性贸易壁垒。2014年我国有近三分之一的出口农产品和食品企业受到国外技术性贸易措施的影响，其中主要是农兽药残留、重金属等有害物质限量要求以及食品接触材料要求、微生物指标要求、食品标签要求。此外，近年来进出口食品贸易的非传统风险不断加大，各国贸易争端和纠纷都可能直接对某类食品的进出口产生致命的影响；疫情疫病的爆发和环境突发污染事件等也会影响食品安全。食品安全问题越来越受到政府及消费者的重视，一旦不能妥善解决，就会导致社会问题的集中暴发。

食品安全需要政府监管部门投入更多的管理资源进行更严格、更科学的监管，解决食品安全领域的一些新问题也需要更高的技术条件。但我国现有监管资源和技术支持不足的问题仍然普遍存在，从事出口食品检验监管的人员短缺且压力较大。随着全球一体化的不断深入、经济发展方式的加快及消费者对食品安全的高度重视，国内改革呼声的逐渐高涨，现有的出口食品检验检疫监管模式面临着前所未有的机遇与挑战。如何主动转变思想，积极实施出口食品检验检疫监管新模式，建立与信用等级相适应的出口食品监督管理制度是目前我国急需解决的问题。

2　我国出口食品监管现状及存在的主要问题

目前，我国出口食品安全管理主要包括出口食品生产企业备案管理制度和法定检验检疫制度，由检验检疫监督管理部门对出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场实施备案管理，对出口食品实施监督、抽检，对出口食品实施分类管理、对出口食品生产经营者实施诚信管理。出口食品的检验检疫监管是建立在国内食品安全监管的基础之上，按照“预防为主，全过程监控”原则，建立“从田间食品原料生产，到工厂加工生产过程监管，再到出口前抽样检验”全过程的出口食品质量安全管理体系，主要是“一个模式，十项制度”。“一个模式”就是出口食品的“公司＋基地＋标准化”生产管理模式；“十项制度”包括：对种植养殖基地实施检验检疫备案管理制度、疫情疫病监测制度、农兽药残留监控制度、卫生注册制度、企业分类管理制度、高风险食品大型出口生产企业驻厂检验检疫官制度、对出口食品的法定检验检疫制度、质量追溯与不合格品召回制度、风险预警与快速反应制度和对出口食品企业实施红黑名单制度。基本可以满足出口食品的质量监管要求，但是仍存在着以下一些问题。

（1）企业主体责任落实不足。

《食品安全法》第一章第四条规定“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任”［1］，这是对经营企业主体责任的规定。出口企业作为第一责任人应该对出口食品产地、品名、成分等的真实性负责，并负有证明其真实的义务。但目前部分出口企业及出口商的食品安全责任意识不强，检验检疫部门对其监管力度不足，导致其主体责任未得到有效落实。尤其在目前制度下，出口企业违规违法成本较低，检验检疫部门对食品出口安全主体责任落实还存在着一定的困难。

（2）未真正落实全过程无缝衔接的监管。

从全球食品贸易发展来看，进出口食品全链条无缝监管成为确保食品安全的必由之路。当前我国出口食品监管各环节衔接不足，未有效形成全过程严密监管，具体情况有：出口前监管、出口时检验检疫和日常监管3个环节未形成制度上相互衔接的体系，相关规定只散见于各类食品的出口管理办法中；在实际执行中，各检验检疫部门把握尺度不一、日常监管能力不足等问题较为突出，与全链条无缝监管的要求还有一定距离。

（3）口岸检验检疫制度过于僵化。

在检验检疫制度方面，“检验合格”是基于检验的结果判定，而“检验”本身有多种形式，如货证核查、抽样感观检查、抽样实验室检测等。如果将“检验合格”机械理解为“批批检验合格”、甚至“批批实验室检测合格”，既无此必要，在实际工作中也难以做到。以广东出入境检验检疫局为例，目前从事出口食品检验检疫的工作人员400人，2014年出口食品近25万批，平均每人每年检验检疫进出口食品近600批，批批检验的压力相当大。而反观欧美日等发达国家，均是推行风险控制的制度，采取基于风险分析的分级查验制度。如日本以法的形式明确了进出口食品的风险分级管理制度，口岸抽查包括监控检查、强化监控检查、命令检查乃至不经检查直接禁止进出口等措施。因此，及时转换监管思路，改革口岸监管模式势在必行。

3　我国出口食品监管机制创新的对策和建议

在当前出口食品迅猛增长的形势下，现有的检验检疫监管模式已经不能满足食品出口外向型企业发展的要求。检验监管模式与发展形势不相适应的矛盾如不及时解决，必将严重损害检验检疫社会权威，各种责任风险也从生产企业转移到检验检疫部门。因此，改变传统的检验检疫监管模式势在必行，必须建立对出口食品企业责任追究体系，进一步完善出口食品的分类管理，建立健全出口食品合格评定模式，实施通关一体化、分线管理、出口食品集中监管等新措施。具体对策和建议如下：

（1）建立对出口食品企业责任追究体系。

以建设完善诚信体系为抓手，加快建立对出口食品企业责任追究体系，充分发挥检验检疫部门对出口食品企业管理科学化水平。为贯彻落实食品安全法规定的企业是产品质量和食品安全第一责任人的责任意识，充分发挥企业产品质量安全的主体作用，引导企业牢固树立质量第一的理念，必须尽快建立和完善出口食品企业的诚信管理体系，并根据信用等级制定科学合理的分类管理制度，及时调整监管政策，采取不同监督方式和抽检比例，让诚实守信者获利，让违约失信者担责，督促食品出口企业自觉做到诚信自律，守法生产，实现全员、全过程、全方位质量管理的目标。

（2）进一步完善出口食品的分类管理。

检验检疫监管部门应结合企业分类、产品风险和贸易国家地区分类，对出口食品实施检验放行、监管放行和快速核放3类抽检机制和放行模式。

1）检验放行是指对出口食品报检批采取报检资料验证、现场查验、抽样检验合格评定方式，抽中批在检测结果合格才准予出口的放行模式。适用于国家质检总局明确规定的情形：企业出口的新品种首3批；企业年出口少于4批的品种；监督抽检发现和贸易国家地区通报检出质量安全问题后企业10批后续同类产品；贸易国家地区对我国实施自动扣检或命令检查等特殊监管要求的品种；贸易国家地区官方、合同、信用证要求出具具体检验检疫项目附加证书的品种；存在严重质量安全隐患的品种等。

2）监管放行是指对报检批采取报检资料验证、抽样检验合格评定方式，抽中批在抽样后即准予出口的放行模式，未抽中批适用快速核放放行模式。

3）快速核放是指对报检批采取报检资料验证合格评定方式，文件审核合格按合格假定原则无需查验和抽样即准予出口的放行模式。低风险深加工食品自动适用快速放行模式。

（3）建立健全出口食品合格评定模式。

出口食品合格评定模式是指为实现出口食品合格评定目的而设定的相互关联、相互作用的一组要素，包括合格评定所需的技术规范、工作制度、合格评定程序、资源保障及反馈机制等。出口食品企业分类综合评定要素应包括：

1）依法经营和履行质量安全主体责任的程度和有效性；

2）企业对原辅料验证的程度和有效性；

3）企业质量管理体系建立及运行情况；

4）企业技术条件、检测能力和产品追溯能力；

5）近两年诚信记录；

6）近一年出口食品自检、出口前检测情况，境外通报情况，问题原因及整改措施的有效性；

7）其他影响企业质量控制能力的情况。

（4）加快对出口食品口岸查验模式的研究和改革。

从全国出口食品检验检疫政策的战略思考，检验检疫部门应加快对出口食品口岸查验模式的研究和改革，减轻企业负担，为出口食品企业营造良好的发展环境。按照“风险可控、科学管理”原则和“通报通检通放”模式，加大“出口食品集中监管区”、“食品农产品质量安全示范区”建设，严格落实生产基地备案制度和日常监管制度，实施以区域一体化检验检疫通关模式为目标，以“出口直放、进口直通”为主要内容，以“通报通检通放”为主要特征的新模式。逐步实施“分线管理”、“通关一体化”，对出口食品实施集中监管，出口直放，切实帮助企业解决出口食品检测周期长，货物流转速度慢的难题，落实从“源头”抓质量的出口食品管理理念。

（5）加强出口食品安全信息保障机制建设。

检验检疫系统应加强出口食品安全信息监测、通报、发布的“大数据”体系。实现地方监管部门与出入境检验检疫部门信息互联、互通共享，逐步形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指标体系，及时研究分析食品安全形势，对食品安全问题力争做到早发现、早预防、早整治、早解决。向社会发布统一、权威的食品安全报告或安全预警信息，推荐优质食品、公布诚信企业，披露不合格食品及企业，引导消费者，营造良好的食品消费环境。通过有效的风险管理，切实把风险管理的阶段成果不断应用于市场准入、产品风险分析及企业分类管理、日常监管及抽查验证、质量信息反馈及动态管理实际中，不断促进出口食品检验监管的管理思想的转变和管理体制的不断创新，不断提高我国出口食品突发事件的应对能力。

（6）加强食品出口全过程监管效果评价工作。

食品出口全过程监管效果评价是指对食品出口全过程监管的效益、效率和有效性进行评估。检验检疫系统需要从评价指标、评价方法和评价原则等方面进行深入分析，有针对性地引导出口企业按照出口食品监管的标准和规范开展工作。检验检疫系统可以根据调查情况对监督抽检发现和贸易国家地区通报检出出口食品质量安全问题的生产企业采取调整分类、同类产品检验放行等后续处置措施。对于监督抽检发现和贸易国家地区通报检出有毒有害物质残留和致病微生物等较严重质量安全问题的出口食品，检验检疫系统除实施分类处置措施外，还应督促生产加工企业对库存同类产品进行重新追溯、抽检检测和风险评估；对使用相同原料加工的产品进行封存，在查清问题原因和消除隐患前不得出厂。产品因质量安全问题被贸易国家地区拒绝入境的，应督促涉及企业立即办理相关产品退运或销毁手续，酌情召回与被通报产品存在相同或类似风险因素和其他可能存在质量安全隐患的产品。

（7）加强食品安全培训，提升检验检疫系统执行力。

食品生产技术日新月异，食品安全问题层出不穷，食品监管的措施和手段必须与时俱进。及时做好检验检疫监管人员的培训工作，是保障其执行力水平、确保有效监管的重要手段。发达国家的主管部门均对工作人员的培训高度重视：日本厚生劳动省每年均对在检疫所从事监视指导、检验检查的食品卫生监视员进行有关食品卫生相关知识和技术掌握等的培训；美国FDA在马里兰州设立专门的培训中心，每年对各口岸的检查人员进行轮训；欧盟专门实施一个名为BTBF的项目，用于对欧盟内部和第三国食品检查人员的培训［2］。建议国家质检总局设立专门的培训机构，针对各类进口食品制定专门的检验检疫工作手册，划拨年度专项资金用于对全国各地检验检疫人员的轮训，在提升食品安全监管工作水平的同时，保障总局的最新规定和要求得到及时掌握和落实。

4　结论

虽然经过多年努力，检验检疫系统已基本建立了从“农田到餐桌”的出口食品安全监管模式，但为出口食品加工提供安全原料的种养殖源头环节仍然薄弱，食品生产企业的整体诚信状况不容乐观。在此背景下，中国出口食品的安全形势依然十分严峻。同时，中国外向型经济要求出口食品不断增长与检验检疫监管人员相对短缺的矛盾日益突出，出口食品检验监管工作必须加强机制研究，加快出口食品检验监管模式的改革，建立一种既提高放行、通关效率，减轻企业负担，又能充分发挥企业产品质量安全的主体作用，引导企业牢固树立质量第一的理念，自觉做到诚信自律、守法生产，实现全过程、全方位、全社会参与的质量管理，切实保障出口食品安全达到一个科学合理的水平的新机制。

［1］第十二届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国食品安全法［Z］.主席令［2015］第21号.

［2］黄卿，张翔.国外食品安全质量监管模式对我国的启示［J］.医学与社会，2011，24（10）：42-44.

Analysis about China Export Food Safety Supervision Model

XI Jing1，2，LING Li1，2，CAI Chun1，LI Zhiyong1，2，XIANG Dapeng1*
（1.Guangdong Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Guangzhou，Guangdong，510623；2.Guangzhou Key Lab.of Import and Export Technical Measure of Animal，Plant and Food）

In order to meet the requirements of the export food export-oriented economic development of China，CIQ should establish the inspection and quarantine supervision mode which consistent with national deepening reform required.The article studied China food export regulation problems under the new situation，and gave the suggestions about export food supervision mechanism innovation which combined with practical work.

Export；Food；Regulatory Mechanisms

R197

E-mail：ellenxi@sina.com；*通讯作者E-mail：xiangdp1967@126.com

国家质检总局科技计划项目 （2014IK108）

2015-08-31