基于“三元到四维”视角下的我国住房政策及资源优化

海南大学政治与公共管理学院 肖小明 王湃

基于“三元到四维”视角下的我国住房政策及资源优化

海南大学政治与公共管理学院 肖小明 王湃

住房保障政策的一个重要目标就是使国民“居者有其屋”，合理的住房保障供应就应该基于人的现实住房需要兼顾未来的住房需求。本文从“三元到四维”的视角出发，对我国住房保障政策目前存在的问题进行研究。研究表明，我国住房保障体系存在住房困难的居民规模大、保障性住房供不应求、供应主体单一、分配不公现象严重、住房管理困难、住房保障地区发展不均衡等问题，保障重点应该放在第一元群体上，保障方式应主要通过以公租房为主的租赁方式实现；鉴于我国公租房制度并未完善，因此应该大力发展公共租赁房。研究公租房为主的新住房策略对于合理优化住房资源配置、改善居民居住条件、促进城市化和社会和谐发展具有重要意义。

公租房 住房保障策略 三元四维

住房问题一直是影响社会稳定的重要的民生问题，实现“居者有其屋”一直是国民最真诚的愿望。保障性住房建设是城市住房制度改革的继续和发展，作为城市住房制度改革的一部分，保障性住房一直在探索和发展中，我国已经初步形成以市场供应为主的城镇住房制度，住房保障的方式也在不断发展，住房政策不断完善，基本形成了市场供给与政府保障结合的行之有效的住房保障制度，住房保障工作初见成效。国家“十二五”规划纲要提出了五年内建设3600万套住房的标准，2015年我国城镇住房保障覆盖面已到达20%以上，但住房保障政策在实施过程中仍存在很多问题。本研究基于“三元到四维”的视角对我国的住房保障体系进行深入研究，以期解决国民的住房问题，有助于社会的稳定和谐发展。当前我国的住房保障重点应该放在第一元即中低收入群体上，因此本研究的重点将放在公共租赁房为主的住房方式上。

1 文献综述

对于住房保障制度和保障方式，国内很多学者进行了探讨，指出应当完善住房保障法律制度体系，同时坚持以市场为主导，建立住房保障经济调节机制[1]，在开展住房保障制度改革时应认清中央政府与地方政府关系，明确政府的住房保障职责定位等[2]。另外，资金不足是影响住房保障政策进行的一项重要因素，融资渠道单一阻碍了保障性住房的建设进程[3]，有学者研究了美国和日本等发达国家发展公共租赁房的方式，并与中国进行了比较[4]，提出了发展公共租赁房是解决住房保障问题的一项重要措施[5]，我国住房保障供给体系必当从传统的廉租房、经济适用房和限价房最终演变成公租房为主的住房保障方式[6]。不论是学术界还是政届，一个共同的观点就是政府在建设住房保障体系方面发挥着重要作用，同时以公租房为主的住房保障政策是必然。

2 住房保障制度运行中存在的问题与发展公租房的必要性

随着城镇化的发展，我国住房市场迅速发展，先后出台了经济适用房制度、廉租房制度、公共租赁住房制度、限价商品住房制度，建立起来的现行城镇住房保障体系向中低收入的住房困难的居民提供了一定的住房保障，但运行过程中仍存在一些问题。

2.1 住房困难的居民规模大，保障性住房供不应求

虽然城镇住房保障制度改革解决了成千上万户居民的基本住房问题，但是住房困难居民的规模仍然很大，大规模的大中专毕业生住房困难问题得不到保障；城镇中存在着相当规模的“内夹”群体；另外还存在着大量无法获得政府提供住房保障的进城农民工住房困难群体。政府持有可供出租的保障性住房存量很少，建多少房就卖多少房，根本难以形成保障性住房的存量，另外，由于收入标准的限制，既造成了许多住房困难居民的住房难以保障，还产生了只有线下居民才可以享受住房保障，线上居民无法享受的差异，因此保障性住房供不应求。

2.2 住房保障供应主体单一，分配不公现象严重

由于缺乏明确且有效的住房保障责任制度，只有在政府许可条件下，企事业单位等社会力量才可以参与到保障性住房的投资建设中去，而政府并不愿意社会力量参与到住房保障中，一方面由于财政利益的驱使，另一方面是由于制度的不健全。另外，利用谎报信息骗取保障性住房购买资格的现象也很多，甚至出现内部分配保障性住房的问题，分配不公现象严重。

2.3 保障性住房管理困难，住房保障地区发展不均衡

保障性住房的腾退困难使得住房保障的管理困难，保障性住房住户欠交物业费等的现象也严重损害了社会公共利益，加大政府的财政负担。由于住房保障责任制度未完善，现行的住房保障制度又制约了社会力量参与投资建设，导致各地方住房保障发展不均衡，有的地区投资规模大，有的地区几乎不提供住房保障。

3 住房保障制度优化的策略：构建“三元到四维”的住房保障体系

解决住房问题需要建立合理的住房保障体系，按照居民的收入差异以及住房状况等提供不同类型的住房，实现住房分类供给的住房保障体系，本研究将我国住房保障体系框架按照“三元到四维”的思路进行划分，以实现人的现实住房需求为标准，同时考虑未来的住房需求进行规划住房保障体系。

“三元”指的是根据统计学的方法把城镇居民划分为三种类型：第一种是指位于基本型需求层面的“the f rst group”，其仍存在基本的生存和生活问题；第二种是存在发展型需求的“the secondgroup”，其基本生活大体得到满足，但相对于高水平生活来说，其生活质量仍然有待提升；第三种是存在舒适型需求的“the third group”，其暂且不存在基本的生存问题，并且生活质量也相对较高，但对于住房的福利仍有需求。“四维”指的是分别提供四类的住房保障方式：(1)救助性保障维(the f rst dimension)，即为那些居无定所的居民提供基本的住房需要；(2)援助性保障维(the second dimension)，即援助那些买不起住房的居民的保障性住房；(3)互助性保障维(the third dimension)，即对于中高收入的居民提供相应的住房福利；(4)市场性保障维(the fourth dimension)[7]。“the first group”即中等偏低的群体的住房需求主要通过救助性保障维、援助性保障维住房保障方式解决，也就是通过公租房、住房补贴等方式进行；“the second group”，即中等偏上收入的群体主要通过互助性保障维住房保障解决；“the third group”即高收入阶层群体主要通过市场性保障维住房保障方式解决。

但由于我国财政有限，结合目前的经济发展状况，因此重点应该放在“the f rst group”，即中低收入群体的住房保障上，形成以公租房为主的保障性住房来满足国民的住房需求。

4 完善我国住房保障机制的具体对策

4.1 拓宽公租房房源渠道

住房保障体系建设的一个重要制约因素就是房源，房源是保障效果的最终体现，对于公共租赁房，其房源的渠道来源主要有经济适用房的改造以及二手房的购买，但其房源还远远不够，政府在房源供给上应该积极引导支持更多的社会力量参与到保障性住房的投资建设当中。可以采用鼓励企业加大对低租金住房的投资，同时政府要加强监管，制定相应的法律政策来确保企业规范运作。另外，可以积极鼓励公共租赁公司和企业联合开发房源，积极引进住房代建模式，主要做法是在住宅用地使用权出让时让开发商代建，政府收购作为公共租赁房的房源。

4.2 建立严格的保障性住房管理机制

目前，我国现有的收入申报制度仍不完善，登记制度仍不健全，在登记审查过程中应该更加严格，以防止住房保障对象认定存在出入；同时，应该定期和不定期地审查，以核准住房保障对象是否符合住房保障标准，对于一些冒充保障性住房的住户应该使其补齐租金，上交罚款，同时予以公示甚至诉诸法律；另外，在产权管理方面，保障性住房应该要特殊对待，采取单独登记的方式，决不允许将其出租抵押或典当。

4.3 创新住房保障筹资方式

住房保障应该纳入公共财政的范围，将其转换成固定资产的投入，同时应该明晰政府投入的产权，建立以财政预算为主的资金渠道；为保障中低收入的居民有比较稳定的住房保障来源，可以采取在出让城镇土地获得土地出让金的同时，按一定比例抽取专项住房保障基金；另外，应该充分利用市场机制来调节资金，适当采用免征税费等方式，以到达筹集资金的目的。

4.4 完善住房保障法律制度

住房保障是社会保障制度中的一项重要内容，但目前我国还尚未形成完整的综合性社会保障法律。应明确各个部门的职责，建立起统一的住房保障管理机构，同时应该加强对住房保障制度的监管，完善配套法规，设立内外监管相结合的住房保障管理机制，利用立法来增进个人信用，达到宏观管理住房保障制度的目标。

5 结语

城市住房问题是一项重要的民生问题，我国城镇化快速推进，城镇化住房问题更为突出，基于“三元到四维”的视角，建立以公租房为主的住房策略是当前最明智的选择，研究公租房为主的新住房策略对于合理优化住房资源配置、改善居民居住条件、促进城市化和社会和谐发展具有重要的意义。当然，保障性住房建设意义重大，涉及面广，任务也十分艰巨，需要政府和社会力量的公共配合才能最终实现“住有所居”的愿望。

[1] 戴炜,包振宇.包容性发展视阈下我国住房保障法律制度的建构[J].理论导刊,2012(01).

[2] 唐焱,周琳,关长坤.我国住房保障制度变迁与政策选择:一个文献评述[J].中国行政管理,2014(08).

[3] 何元斌,王雪青.创新我国保障性住房的融资模式研究[J].经济问题探索,2013(01).

[4] 刘友平,陈险峰,虞晓芬.公共租赁房运行机制的国际比较及其借鉴——基于美国、英国、德国和日本的考察[J].建筑经济,2012(03).

[5] 孟庆瑜.我国公共租赁住房制度的政策法律分析——基于公共租赁住房市场化的研究视角[J].河北法学,2011(12).

[6] 张泽颖.从公平性角度谈我国城镇住房保障政策的演进[J].商业时代,2012(10).

[7] 郭士征,张腾.中国住房保障体系构建研究——基于“三元到四维”的视角[J].广东社会科学,2010(06).

F293.3

A

2096-0298(2016)10(c)-158-02

肖小明(1994-)，女，福建三明人，海南大学政治与公共管理学院，主要从事土地资源管理方面的研究。

王湃(1983-)，女，黑龙江哈尔滨人，博士，副教授，主要从事住房政策及土地资源经济方面的研究。