生猪屠宰检验检疫监管模式探讨

侯佩兴，黄优强（上海市动物卫生监督所，上海 200335）



生猪屠宰检验检疫监管模式探讨

侯佩兴，黄优强
（上海市动物卫生监督所，上海 200335）

摘 要：生猪屠宰检验、检疫是生猪产品质量安全的重要保障，分别由生猪屠宰场和动物卫生监督机构分别派员实施。本文探讨了在畜禽屠宰行业管理职责划转农业部门，检验、检疫由动物卫生监督机构一个部门监管的情况下，理顺生猪屠宰检验、检疫工作。提出合并屠宰检验检疫、企业负责质量并有官方兽医监管、改产品许可为企业许可的设想，以期建立更规范、高效的屠宰检验检疫监管模式。

关键词：生猪屠宰；检验；检疫；监管

生猪屠宰检验和检疫是既有联系又有区别的两项工作。屠宰检验包括违禁物质检测、药物残留检测、肉品品质检验、动物疫病检查等内容；屠宰检疫仅是在判定动物及动物产品是否有规定动物疫病后作出行政许可。生猪屠宰的检验和检疫曾经分别由商务部门和动物卫生监督机构监管。2013年，按照《国务院机构改革和职能转变方案》，商务部的生猪定点屠宰监督管理职责主体划入农业部。生猪屠宰检验和检疫全部由农业部门监管后，如何规范、高效实施生猪屠宰检验、检疫和监管工作，成为研究的新课题。本文对如何建立新的生猪屠宰检验、检疫监管模式，进一步做好生猪屠宰检验、检疫监管工作加以探讨。

1　生猪屠宰检验检疫的历史沿革和依据

1.1生猪屠宰企业实施检验、检疫

1959年，农业部、卫生部、对外贸易部、商业部联合颁布《肉品卫生检验试行规程》，规定由商业部门领导所属屠宰厂（场）按照规程进行肉品卫生检验，卫生、农业部门对规程的执行情况进行监督指导，对外贸易部门对出口肉品的检验进行监督检查。

1985年颁布的《中华人民共和国家畜家禽防疫条例》（以下简称《条例》）明确了屠宰厂、肉类联合加工厂的畜禽防疫、检疫工作，由厂方负责，农牧部门有权进行监督检查。屠宰厂、肉类联合加工厂生产的畜禽产品由厂方出具检疫证明，家畜胴体加盖验讫印章。其他单位、个人屠宰的家畜，由当地畜禽防疫机构或其委托单位实施检疫，出具畜产品检疫证明，胴体加盖验讫印章。农牧渔业部根据《条例》授权，制定了《家畜家禽防疫条例实施细则》（以下简称《细则》）。《条例》及《细则》的实施标志着动物、动物产品的检疫和监督管理进入了有法可依的新阶段。此后，农业部门开始涉足生猪屠宰检疫监管，但仍以对屠宰厂、肉类联合加工厂检验、检疫工作的监督检查和对小型屠宰点的现场检疫为主，检验、检疫的主要依据为《肉品卫生检验试行规程》。

1.2生猪屠宰检验、检疫的分离

1997年，《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）颁布，规定对生猪等动物实行定点屠宰、集中检疫。动物防疫监督机构按照国家标准和国务院畜牧兽医行政管理部门规定的行业标准、检疫管理办法和检疫对象，依法对动物、动物产品实施检疫。动物防疫监督机构对屠宰厂（点）屠宰的动物实行检疫并加盖动物防疫监督机构统一使用的验讫印章。国务院畜牧兽医行政管理部门、商品流通行政管理部门协商确定范围内的屠宰厂、肉类联合加工厂的屠宰检疫，按照国务院的有关规定办理，并依法进行监督。至此，生猪屠宰检疫正式纳入动物防疫监督机构的职责范围。兽医主管部门、商品流通行政管理部门协商确定的“两厂”仍可实施自检，但应纳入动物防疫监督机构的监管范围，并使用兽医部门统一的检疫证章标志。与此同时，国务院颁布的《生猪屠宰管理条例》规定了生猪屠宰的行业管理工作仍由商品流通行政主管部门负责。生猪定点屠宰厂（场）应当建立严格的肉品品质检验管理制度。经肉品品质检验合格的生猪产品，生猪定点屠宰厂（场）应当加盖合格验讫印章或者附具合格标志。

《动物防疫法》和《生猪屠宰管理条例》的颁布实施，将生猪屠宰的防疫和质量安全检测，分别设置了屠宰检疫和肉品品质检验两部分，并分属两个不同的部门监管，检验、检疫合格的，需加盖两套印章，出具两套合格证明。为了使检验、检疫工作有标准可循，商务部于1999年制订了《生猪屠宰产品品质检验规程》（GB/T17996），农业部于2001年和2004年分别制订了《畜禽屠宰卫生检疫规范》（NY467）和《生猪屠宰检疫规范》（NY909）。

1.3生猪屠宰检疫设定为行政许可

2004年，我国颁布实施《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）。

2007年，全国人大常务委员会对《动物防疫法》进行了修订，按照《行政许可法》的规定，取消了原“两厂”自检的规定，设定屠宰检疫为一项行政许可，规定由动物卫生监督机构依照《动物防疫法》和国务院兽医主管部门的规定对动物、动物产品实施检疫，不能再委托企业自检。动物卫生监督机构接到检疫申报后，应当及时指派官方兽医对动物、动物产品实施现场检疫，检疫合格的，出具检疫证明，加施检疫标志。2007年，农业部废止了《肉品卫生检验试行规程》，2010年制订了《生猪屠宰检疫规程》。此时，肉品品质检验仍由企业按照商务部门的规定实施。

1.4屠宰环节质量安全监管职责的调整

2013年，按照《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，商务部生猪定点屠宰监督管理职责划入了农业部。按照编制部门对农业部门职责调整的要求，畜禽屠宰环节质量安全监管职责由农业部门承担。至此，生猪的屠宰检疫、肉品品质检验等均由农业部门监管。执法实践中，地方农业主管部门往往会将肉品品质检验监管的职责委托给下属的动物卫生监督机构。

2　现行生猪屠宰检验、检疫监管要求

当前，从中央到地方，生猪定点屠宰行业管理和质量安全监管职责均已调整到位，但有关的法律法规和检验、检疫依据仍在修订过程中。监管主体变了，依据、手段未变。按照现行的要求，动物卫生监督机构仍应对生猪屠宰按照《生猪屠宰检疫规程》等标准实施屠宰检疫，包括入场监督、宰前检疫、宰后同步检疫，合格的加施检疫标志（滚章或粘贴标志），出具检疫合格证明；不合格的出具检疫处理通知单，监督屠宰场作无害化处理。屠宰场按《生猪屠宰产品品质检验规程》实施品质和质量的检验，包括入场检查、违禁物质检测、药物残留检测、宰前检验、宰后同步检验，合格的加盖检验合格印章、出具品质检验合格证明，不合格的作无害化处理。

3　现行生猪屠宰检验、检疫制度存在的弊端

3.1检验、检疫重复工作过多

现阶段，屠宰场的肉品品质检验的主要依据是《生猪屠宰产品品质检验规程》（GB/T17996），动物卫生监督机构生猪屠宰检疫的主要依据是《畜禽屠宰卫生检疫规范》（NY467）《生猪屠宰检疫规范》（NY909）《生猪屠宰检疫规程》。按照上述标准规范，肉品品质检验和屠宰检疫在宰前、宰后检查的内容，许多是相同的，屠宰场肉品检验人员和官方兽医部分工作内容重叠。

3.2检验、检疫无法同时实施

虽然屠宰场有肉品品质检验人员，动物卫生监督机构派驻官方兽医，分别从事肉品品质检验和屠宰检疫，但是由于两者所依据的规程有许多相同和重复的内容，有些检查无法分别实施，特别是宰后淋巴结检查。由于同一个淋巴结不能作两次剖检，屠宰流水线也没有足够的位置安排两批人同时操作，造成的后果是检验、检疫工作没有达到规程规定的要求；发现动物疫病时，屠宰场和动物卫生监督机构所依据的标准处理方法也不一致，导致处理结果也不能同时符合两方面规程的要求。

3.3官方兽医人数严重不足

按照法律规定，官方兽医应当是动物卫生监督机构编制内、取得官方兽医资格的人员，但是基层动物卫生监督机构配备的官方兽医人数有限。而屠宰检疫特别是宰后逐头、逐岗位的检查工作量大，需要向屠宰场派出大量官方兽医。由于动物卫生监督机构人员数量不足，官方兽医无法全面完成屠宰检疫工作，检疫缺岗、缺位现象时有发生，成为被追究行政不作为、失职等违法行为的高发区。聘用的协助检疫人员能否实施作为行政许可的现场检查工作，仍存在争议。

3.4监管机构承担了产品质量安全责任

《中华人民共和国产品质量法》和《中华人民共和国食品安全法》明确规定，生产者、销售者依法承担产品质量责任，食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。国外较为科学的质量管理方法也是要求企业承担产品质量安全责任，生猪产品质量安全责任属于屠宰加工企业。我国现行派驻屠宰检疫、由官方兽医出具检疫合格证明的模式，导致在流通环节其它监管机构甚至国家法制部门通常认为是官方兽医出具了产品质量保证的证明，这一定程度上将产品质量安全的责任转嫁到了官方兽医及所属的动物卫生监督机构身上。当产生产品质量安全责任时，官方兽医和动物卫生监督机构往往会首先被追责。

4　建立生猪屠宰检验检疫新模式

4.1合并屠宰检验检疫工作

生猪屠宰检验、检疫是动物防疫和生猪产品质量安全的主要工作，长期以来分属两个不同部门监管，属于两项工作、两个标准。在具体实施过程中，由于工作内容重复、无法同时实施，造成没有按既定的两个规程实施，甚至出现责任推诿和检验、检疫工作不到位现象，成为生猪产品质量安全的隐患。在生猪屠宰环节，质量安全监管职责已划转农业部门，检验、检疫由农业部门一个部门监管的情况下，可以通过修订有关的法律法规和检验检疫标准，合并屠宰检验、检疫工作，使屠宰检验、检疫工作更精简高效。

4.2企业承担检验检疫基础工作，官方兽医实施监管

企业是产品质量安全第一责任人，生猪屠宰企业应当承担动物防疫和生猪产品质量安全职责，应当配备足够的兽医专业人员和检验检测人员，实施产品生产过程中必要的检验检测工作，官方兽医依法对企业行为实施监管。

4.3将对产品的许可改为对企业的许可

动物检疫属于行政许可，动物检疫合格证明属于行政许可的法律文书，是由《动物防疫法》设定的。检疫合格证明是按产品生产批次签发，与生产企业的产品合格证明签发批次相同。屠宰检验检疫工作合并后，屠宰检疫可以作为企业产品质量安全的一部分，统一纳入企业的产品合格证明。将对每批次产品的许可变为对企业的许可，在屠宰环节对屠宰企业设置准入许可，获得许可的企业生产的产品由企业实施检验、检疫，出具产品合格证明。为保障动物防疫安全，可保留动物产地检疫，动物卫生监督机构对饲养场动物上市前实施产地检疫，检疫合格的动物进入屠宰环节后，不再出具屠宰检疫合格证明。

5　结语

将屠宰检验、检疫合并，建立生猪屠宰检验、检疫新的监管模式，由企业兽医人员实施生猪屠宰检验、检疫工作，官方兽医依法实施监督，由此厘清了生猪产品质量安全职责，落实了企业作为产品质量安全第一责任人的要求，减轻了动物卫生监督机构人员编制不足的压力，同时也解决了检验检疫标准不同、无法同步实施的难题。但是制度的改变需要法律法规的支撑，要改变现有监管模式，首先要修改完善法律法规和工作标准，通过法律法规的贯彻落实，改进生猪屠宰检验、检疫的监管模式，提高动物卫生监督执法和生猪产品质量安全监管的规范化水平和工作效率。

（责任编辑：白雅娟）

Analysis of Pig Slaughtering Examination and Quarantine Supervision Mode

Hou Peixing，Huang Youqiang
（Shanghai Animal Health Supervision Institution，Shanghai 200335）

Abstract：Slaughtering examination and quarantine of pigs，implemented by pig slaughtering factory and animal health supervision institution respectively，both are important for the quality control and safety guarantee of hog products. The responsibility of animal slaughtering industry management was transferred from commercial management department to agricultural sectors，and the examination and quarantine works are charged by animal health supervision institution now. The new mode of pig slaughtering examination and quarantine was analyzed in this paper，and the assumption of combining the two parts of work and changing the product license to business license was put forward，in order to establish a more standardized and effi cient mode of inspection and quarantine supervision on pig slaughtering.

Key words：pig slaughtering； examination； quarantine；supervision

中图分类号：S851.33

文献标识码：C

文章编号：1005-944X（2016）05-0021-04

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.05.008